V otázce zásad správního řízení hrají zásady vyjádřené v ust. § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SprŘ“), otázku podle názoru autora této eseje klíčovou. Vedle jiných zásad správního práva, kterými je správní orgán povinen se při svém rozhodování řídit, vyjádřených rovněž v ustanovení § 2 SprŘ, ale i v četných jiných ustanovená správního řádu jsou to právě zásady explicitně pojmenované v ustanovení odstavce čtvrtého dotčeného ustanovení, jejichž stručný rozbor bude předmětem této eseje, a to zejména s akcentem na pojem veřejného zájmu.

Vedral k tomu píše, že ustanovení § 2 odst. 4 SprŘ obsahuje celkem tři základní zásady, jimiž se musí správní orgány ve své činnosti řídit. Jsou jimi zásada ochrany veřejného zájmu („aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem“), zásada nestranného postupu a rovného přístupu („aby přijaté řešení odpovídalo okolnostem daného případu“) a zásada ochrany legitimního očekávání či jinak řečeno zásada oprávněné důvěry v postupy orgánů veřejné správy („aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“). Všechny zásady v nejobecnějším smyslu více či méně souvisejí se zásadou legality, neboť jde o zásady, které jsou vlastní pojmu „právní stát“ (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a jejich dodržování tedy současně znamená dodržování tohoto ustanovení Ústavy, které není jen jakýmsi „monologem ústavodárce“, ale promítá se svým obsahem vyvěrajícím z tradice evropské právní kultury do činnosti všech orgánů veřejné moci[1].

Obecným východiskem všeho správního konání, tedy rozhodování o právech a povinnostech účastníků správního řízení, je výchozí postulát, podle něhož správní orgán dbá zachování zákonnosti (legality) ve státě; je potom zcela přirozené, že je sám zásadou legality vázán; to je ostatně základním kritériem činnosti správního orgánu vůbec, neboť činnosti správního orgánu je jakožto orgánu státního podrobena striktnímu imperativu ústavněprávní zásady, která limituje výkon činnosti státních orgánů na činnosti, k jejichž výkonu je zákon opravňuje, a v mezích, v nichž je k výkonu činnosti správního orgánu opravňuje; zásada legality má tak ve vztahu ke konání správních orgánů (ale dokonce i ve vztahu ke konání státních orgánů vůbec) rozměr ústavněprávní.

Výchozí axiom, že správní orgán nesmí zneužívat svou pravomoc, že ji smí uplatnit pouze k těm účelům,  k nimž mu byla svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena, je tedy základní páteří činnosti exekutivy vůbec a nachází odraz v četných ustanoveních správního řádu, ale i judikatuře správních soudů a soudu ústavního. Je to právě judikatura právě zmíněných judikatorních soustav, která vytvoří korektiv činnosti správních orgánů, jež (bohužel) z mezí pravomocí jim svěřených nezřídka vybočují a excedují; mimochodem právě proto, že právně-socialistický předlistopadový režim takových korektivů neměl a správní orgány tak neměly ve svých excesech žádných bariér, hypertrofovala státní moc na úkor svobodné zóny občana, jakožto zóny zbavené donucení, do všech kapilár lidské činnosti a zbavovala lidské individuum všech „právních výhod“ soudobé lidské existence, zejména svobod lidsko-právních tak, jak je dnes zajišťují moderní katalogy lidských práv a občanských svobod vtělené zejména do ústavněprávních hmotných materií listin základních práv a svobod, jež jsou v moderních demokratických státech pravidelně součástí ústavního pořádku, ať již jsou přímo součástí ústavy dané země, jako je tomu např. na Slovensku, nebo jsou součástí ústavních listin, které tvoří s ústavou s dalším ústavními zákony ústavní rámec lidsko-právních svobod a tedy i (pojímáno z druhé strany) i ústavní limity výkonu činnosti správních orgánů.  Je to totiž právě oblast správního práva, která je středobodem vztahu státu a občana, neboť ostatní dvě složky státní moci do jeho práv zasahují toliko nepřímo, ať již máme na mysli zákonodárný sbor, který vydává zákony, nebo moc soudní, která je v rámci nalézání práva vykládá.

Pokud tedy v ust. § 2 odst. 4 SprŘ stanoví, že „Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“, akcentuje veřejný zájem na takovém rozhodování, které bude ve skutkově podobných případech i rozhodnutím jakožto výsledečným aktem správního orgánu právně podobné, ale i akcent na všechny okolnosti daného případu, které musí správní orgán vzít v potaz, a konečně i veřejný zájem, jímž se podle názoru autora této eseje rozumí především zájem na zachování všech zásad demokratického právního státu a na přijetí takového rozhodnutí, které v tom kterém konkrétním případě zohledňovat jak soukromé zájmy účastníka správního řízení, tak i soukromé zájmy osob, které by mohly být rozhodnutím správního orgánu o právech a povinnostech účastníka řízení dotčeny. Osobně nejsem názoru, že veřejný zájem, jehož legální definici správní řád, ale ani jiný právní předpis, nepodává, zahrnuje i zájem státu samého na určitém uspořádání konkrétních vztahů, neboť zájem státu v moderním liberálním státě ani neexistuje, ani jej nelze věrohodně argumentačně zdůvodnit a ani není zapotřebí se jím jakkoliv teoreticky, natož prakticky zabývat.

Z důvodu, že je pojem „veřejný zájem“ v aplikační praxi správního práva nezřídka zneužíván nebo nadužíván k nadměrné státní ingerenci do soukromoprávních vztahů, mu bude dále věnován prostor i v následujícím výkladu.

Veřejný zájem

Podle shora citovaného ustanovení tedy správní orgán mj. dbá i na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem (srov. § 2 odst. 2 a 4 SprŘ). Správní orgán zejména nemůže zaměnit účel právní úpravy nebo nahradit veřejný zájem zájmem jiným (soukromým). Řada právních norem ukládá, aby veřejný zájem byl správním orgánem výslovně formulován ve vztahu ke konkrétně řešené záležitosti.[2]

Pokud má vůbec pojem veřejného zájmu mít v právním řádu své místo a v českém právním řádu takové místo (i z hlediska historického i s ohledem na obecně přijímanou víru ve stát) má, pak by měl být při každé jednotlivé aplikaci tohoto neurčitého právního pojmu vykládán a používán správním orgánem striktně a vyvozován v daném konkrétním případě z právní úpravy abstrakcí, přičemž by neměly být opomenuty základní ústavní zásady, ústavní limity výkonu veřejné správy ani zásada prozařování ústavních hodnot celým právním řádem[3].

Ostatně doktrína zaujímá v relaci k pojmu „veřejný zájem“ názor obdobný, když nepřipouští ani chvíli záměnu „veřejného zájmu“ v jeho ústavním a správním vnímání za soukromý zájem rozhodujícího úředníka; veřejný zájem je třeba vyvodit z právní úpravy a jejích cílů. Z důvodu teorie dělby státní moci jej podle názoru Ústavního soudu nemožno stanovit zákonem[4]. Je třeba jej vyvozovat dále z právní politiky a posoužením různých hodnotových hledisek podle úkolů správy v příslušných oblastech (sociální, kulturní, ochrany životního prostředí apod.).

Zásada ochrany veřejného zájmu a hledání takového řešení, které je v souladu s veřejným zájmem, nicméně neznamená, že by správní orgány měly veřejný zájem jako takový samy o sobě vytvářet a definovat. V případě obecného odkazu na veřejný zájem v ustanovení § 2 odst. 4, resp. některých dalších ustanoveních správního řádu (např. § 38 odst. 2, § 41 odst. 3, § 50 odst. 3 věta první, § 85 odst. 2, § 89 odst. 2, § 89 odst. 2, § 90 odst. 3, § 94 odst. 4 nebo § 100 odst. 3 SprŘ) nejde o odkaz na jakýsi abstraktní veřejný zájem, ale jde vždy o konkrétní veřejné zájmy, které vyplývají z právní úpravy. Jakýsi univerzální, obecně platný a všem společný veřejný zájem ostatně ani neexistuje (pokud za něj nebudeme pokládat princip legality, od kterého se tak či onak odvozují víceméně všechny základní zásady činnosti správních orgánů ve správním řádu)[5].  Pro spravedlivé vyvážení zájmů soukromých a zájmu veřejného může být důležitá i jeho intenzita, např. pro určité působení správního orgánu je podmínkou, aby veřejnému zájmu hrozila vážná újma[6], nebo aby to veřejný zájem naléhavě vyžadoval[7] apod.

Z dosud řečeného plyne, že pro aplikaci veřejného zájmu musí být dána zřejmá intenzita zájmu na jeho aplikaci a že jej tedy nelze jako správně-právního rozhodovacího instrumentu používat nahodile, bez odůvodnění a svévolně. Právní teorie a doktrína, jakož i rozhodovací praxe správních a ústavního soudu se sice shodují ve stanovení kritických mantinel zneužívání nebo (minimálně) nadužívání traktovaného pojmu, avšak „zelený strom života“ v podání konkrétního výkonu činnosti státního úředníka je oním „pelem země“, který dává pojmu veřejný zájem v aplikační praxi konkrétní obrysy. Nadto při neexistenci precedenčního práva v České republice a vzhledem k obecnému nectění judikatury Ústavního soudu v činnosti správních orgánů je tak soukromoprávní subjekt jakožto účastník správního řízení často ponechán účelovým a nedůvodným dezinterpretacím veřejného zájmu v rámci rozhodovací činnosti správních orgánů.

Intenzita odůvodňující veřejný zájem by však měla být dána vždy; požadovaná intenzita může vyplynout už z významu konkrétního procesního institutu[8]. Hendrych k tomu odkazuje rovněž na prvorepublikovou judikaturu, když říká, že „Prvorepublikový Nejvyšší správní soud se např. k možnosti odvolacího orgánu změnit odvoláním napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele z důvodu veřejného zájmu vyjádřil tak, že by mohlo jít pouze o veřejný zájem, který nemůže být opomenut: K takové změně jest oprávněn jen v těch případech a potud, kdy a pokud podle předpisů neb intencí specielního zákona správního jde jo veřejný zájem nezadatelný“.[9]

A dále pokračuje, že ve správním řízení dochází ke střetu mnoha různých zájmů. Jestliže to povaha projednávané věci umožňuje, pokusí se správní orgán o smírné odstranění rozporů, brání-li řádnému projednávání a rozhodnutí v dané věci (§ 5 SprŘ). Může jít jak o konflikt mezi zájmem veřejným a soukromým, tak i mezi subjekty reprezentujícími různé veřejné zájmy, ale i o rozpory mezi osobami, jichž se projednávaná věc týká. Zákon k tomu obsahuje řadu nástrojů. Např. řešení sporů mezi správním orgánem, který vede řízení, a dotčenými orgány podle § 136 odst. 6 SprŘ, korekce závazných stanovisek dotčených orgánů (srov. § 149 SprŘ) postupy vedoucí k uzavření smíru ve správním řízení sporném podle § 141 odst. 8 SprŘ, uzavření veřejnoprávní smlouvy namísto vydání rozhodnutí k podle § 161 SprŘ, vyřizování námitek proti opatření obecné povahy podle § 172 odst. 5 SprŘ apod.[10] 

Ústavní soud k této otázce uvádí (PI. ÚS 24/04), že „Veřejný zájem v konkrétní věci by měl být zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění správního rozhodnutí pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou jiných partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování) a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z těchto důvodů je zjišťování veřejného zájmu v konkrétním případě typicky pravomocí moci výkonné a nikoliv zákonodárné“.

Z výše uvedeného tak vyplývá, že současná praxe, kdy si správní orgány nevždy osvojily nutnost hledání veřejného zájmu ad hoc vždy v jednotlivých případech, a  to pouze tam, kde jim takové hledání právní norma umožní, a postulují koncept veřejného zájmu jako koncept abstraktní a absolutní, jehož hledáním a nacházením jsou nadány, neodpovídá ani normativnímu znění správního řádu, ani jeho smyslu a účelu, ale ani recentní výkladové pozici doktríny a Ústavního soudu.

Konflikty více zájmů

Lze v této souvislosti rozumět tomu, že veřejný zájem je v obecném slova smyslu třeba na tom, aby mezi účastníky řízení nevznikaly rozpory a pokud rozpory vzniknou, aby se stát v roli mediátora snažil všemožně tyto rozpory odstranit; z uvedeného důvodu jsem názoru, že „zrcadlení veřejného zájmu“ je např. v institutu smíru vhodné, až nezbytné, když umožňuje správnímu orgánu nikoliv pouze mechanicky aplikovat právní normu, ale zohledňovat a akcentovat možnost uzavření smíru mezi účastníky řízení. Nutno však doplnit, že shora uvedené obecné konstatování, že ve správním řízení dochází ke střetu mnoha různých zájmů, by nemělo být přijato bez výhrad, protože ve správním řízení se primárně jedná o zájem účastníka řízení, který je v drtivé většině případů ve správním řízení řešených zájmem jediným (a legitimním); je tomu tak z důvodu, že jen nepatrná část správních řízení je vedena s více účastníky, jejichž zájmy jsou protichůdné, a naopak ve většině případů se jedná o řízení vedené s jedním účastníkem řízení, který se něco dožaduje, tedy o typickou relaci občan-stát.

Veřejný zájem reprezentovaný správním orgánem by měl nadto se soukromým zájmem účastníka řízení splývat v zájem společný a jediný, kterým by mělo být účastníkovi řízení vyhovět a nestavět mu administrativní překážky např. k výkonu určité činnosti atp. Nerozumím proto přesně Hendrychově větě, že „Může jít jak o konflikt mezi zájmem veřejným a soukromým, tak i mezi subjekty reprezentujícími různé veřejné zájmy, ale i o rozpory mezi osobami, jichž se projednávaná věc týká“.[11]

To, že konflikty mezi subjekty reprezentujícími různé veřejné zájmy, vznikat mohou, je asi zřejmé, že by však měly veřejné subjekty reprezentovat různé zájmy, to by se zřejmě dít nemělo; je totiž úkolem státní správy sloužit zájmům soukromým, a to by mělo být prvním definičním znakem zájmu veřejného; jiný veřejný zájem tyto orgány ex constitutione nemají a mít nesmí. Přijímat proto jako závěr, že by veřejnoprávní subjekty reprezentovaly různé veřejné zájmy, nelze, nemáme-li se byť jen teoretickým nevyhraněním se k podobným tezím pomalu posunovat do světa, v němž budou orgány veřejné správy skutečně reprezentovat své soukromé zájmy a množinu těchto tyto parciálních zájmů vydávat za zájem veřejný. Řešit není třeba ani to, v čem by měl spočívat konflikt mezi zájmem veřejným a soukromým; každý si jistě dovede představit extrémní a v praxi málo častý případ, kdy má osoba soukromého práva např. zájem na výstavbě stavby v určité lokalitě, ale z důvodů ochrany veřejného zájmu není možné její žádosti vyhovět. Veřejný zájem v takových a podobných případech však zpravidla stanoví sama konkrétní právní norma, která na uvedený případ dopadá a která závazně normuje, jakým způsobem se správní orgán zachová.

Diskrece správního orgánu je (nebo by měla být) v takovém případě skoro nulová a takových případů je většina[12]. Potíž nastává zpravidla až tehdy, začne-li správní orgán aplikovat abstraktní veřejný zájem. Z praxe vím, že se pojmem veřejný zájem zaštiťují správní orgány i v situacích, v nichž jim to vůbec nepřísluší; uvedený princip si vzali k srdci natolik, že se stal jejich vůdčím principem při postupu ve správním řízení vůbec. U některých reprezentantů správních orgánů lze s jistou nadsázkou říci, že se „stali se Bohy a kriterionem, který stojí díky aplikaci principu zohledňování veřejného zájmu nad zákony a ústavou“.

Právě z těchto důvodů jsem přesvědčen o tom, že pojem veřejný zájem by měl být v legislativě užíván zcela marginálně a jen tam, kde nelze stanovit jinak; a při každém takovém včlenění pojmu veřejný zájem do konkrétního ustanovení zákona by měl být takový postup nejen věrohodně legislativně technicky odůvodněn, ale i jeho dosah by měl být vždy úzce vymezen ve vztahu k předpokládaným dopadům konkrétní právní normy, v níž je pojem veřejný zájem obsažen. Veřejný zájem se však nesmí stát obecným zaklínadlem a jakousi hlavní zásadou, na které v podstatě výkon veřejné správy spočívá, tak jak se díky jeho obecnému vymezení v ust. § 2 odst. 4 SprŘ a abstraktnímu pojetí veřejného zájmu bohužel nezřídka děje.

To nic nemění na tom, že jsou zásady obsažené v rekodifikovaném správním řádu jasným „posunem vpřed“ a ani obecně vyjádřený postulát veřejného zájmu v něm obsažený nelze pojímat odtrženě, bez zohlednění dalších principů v právním řádu obsažených, a to jak principů vtělených v samotném správním řádu, tak i principů ústavněprávní povahy. Jak již bylo uvedeno výše, velkou roli sehrává v oblasti kultivace činnosti správních orgánů soudní judikatura. 

Ve vztahu k dalším ustanovením nutno pojem veřejný zájem vnímat mj. ve světle ust. § 2 odst. 3 SpŘ, který odkazuje na zásadu proporcionality při rozhodování: správní orgán může zasahovat do práv osob jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. Ve vztahu k pojmu veřejný zájem jde nicméně o úpravu, která se místy poněkud „točí v kruhu“, protože zákon sice limituje správní orgán příkazem legality jeho postupu, je-li však součástí legality správní diskrece spočívající mj. i ve využití postulátu veřejného zájmu a jeho aplikace na konkrétní případ, dává to správnímu orgánu možnost se s poukazem na postulát veřejného zájmu dostat za limity jemu jinak zákonem pro výkon jeho rozhodovací činnosti stanovené.

Následná kontrola ústavnosti správních aktů nebo jejich přezkum ve správním soudnictví jsou sice důležitými zárukami legality v činnosti správních orgánů a veřejné správy vůbec, protože se však vždy jedná o rozhodnutí aposteriorní a protože proti nezákonnému rozhodnutí správního orgánu brojí v aplikační praxi podáním k soudním instancím jen zlomek účastník správního procesu, leží těžiště legality správního rozhodování stále na úrovni správních orgánů samotných a judikatura v něm sehrává roli sice nadmíru důležitou, ale spíše jen korektivní, nikoliv dominantní.

Hledisko zájmu soukromého, který by se měl podle mého názoru v rozhodnutí správních orgánů zrcadlit všude tam, kde je jen jeden účastník správního řízení a rozhodnutím nemohou být dotčena práva a oprávněné zájmy jiných soukromoprávních osob, odráží i ona zásada proporcionality, jež per definitionem vychází ze tří základních kritérií: způsobilost naplnění účelu (vhodnost), tj. je-li zvolený prostředek vůbec schopen dosáhnout zamýšleného cílem, dále jde-li o prostředek, který co nejméně poškozuje dotčené a ještě k cíli vede (potřebnost), a konečně přiměřenost v užším smyslu, tedy posouzení, zda újma na právech není nepřiměřená ve vztahu k cíli. Jde-li přitom o kolizi s veřejným zájmem, pak negativní důsledky nesmějí přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na takovém opatření[13]. Má-li tak správní orgán volbu mezi různými způsoby (prostředky) řešení věci, popř. tyto umožňují i nastavení různé intenzity působení, musí si před rozhodnutím věc zhodnotit podle výše uvedených bodů[14].

V řadě případů stojí též v konkrétním správním řízení několik veřejných zájmů proti sobě a zpravidla není možné, aby přijaté řešení bylo v souladu se všemi veřejnými zájmy, které s rozhodovanou věcí souvisejí. Je pak na správním orgánu, který je příslušný danou věc rozhodnout, aby tyto veřejné zájmy pokud možno harmonizoval, resp. rozhodl tak, aby žádný z dotčených veřejných zájmů nebyl na úkor ostatních popřen[15].

Ochrana práv nabytých účastníky v dobré víře

Dalšími skladebními prvky zásady legality a právní jistoty, resp. zásadami obsaženými v ust. § 2 odst. 4 SprŘ jsou zásada šetření práv nabytých v dobré víře a zásada, kterou lze vyjádřit jako „v tomtéž stejně, v podobném podobně“.

Požadavky šetřit práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob (§ 2 odst. 3 SprŘ) a rozhodovat tak, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikly nedůvodné rozdíly (§ 2 odst. 4 SprŘ), jsou důležitým normativním projevem jedné ze stěžejních zásad materiálního právního státu vůbec, a to zásady právní jistoty, jejíž neodmyslitelnou složkou je i zásada předvídatelnosti rozhodnutí. V právním státě, který se Česká republika v čl. 1 Ústavy deklaruje být, je princip právní jistoty prvkem základním. Zásada právní jistoty je ve spojení s její důležitou obsahovou náplní, kterou je mj. zásada legitimního očekávání, vyjadřující předvídatelnost rozhodnutí orgánů veřejné moci, ale i předvídatelnost chování orgánů veřejné správy a moci (tedy i orgánů moci soudní),  prozařuje v ústavním smyslu celým právním řádem a celou jeho institucionální složkou – musí jí ve své rozhodovací praxi ctít všechny orgány veřejné moci aplikující právo, a to jak orgány správní, tak orgány moci soudní[16]. Rozhodnutí má být dále nediskriminační, a to nejen pokud jde o rozsah oprávnění (poskytování služeb atp.), ale i tehdy, jedná-li se o povinnostech, břemenech, kterými správa osoby zatěžuje, a jeho obsah má být předvídatelný, neboť současně „musí odpovídat danému případu“ (§ 2 odst. 3 SprŘ).[17]

Šetření práv a oprávněných zájmů

Povinnost správních orgánů šetřit práva a oprávněné zájmy osob soukromého práva, kterým státní moc slouží, vyplývá z čl. 1 Ústavy, neboť demokratický právní stát je založen na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Nadto jsou to osoby soukromého práva, kdo je zdrojem veškeré státní moci; osoby soukromého práva jsou mandanty a osoby práva veřejného, tedy veřejní a ústavní činitelé, jsou občanskoprávní terminologií vyjádřeno „mandatáři“, kteří dostávají prostřednictvím svobodných voleb od osob práva soukromého zplnomocnění vystupovat z moci úřední jako zástupci státu, ve skutečnosti však jako zástupci osob práva soukromého, neboť stát sám o sobě neexistuje, ale je jen institucionalizovanou vůlí osob práva soukromého, jež jej svobodně kreují za účelem vytváření a udržování společenské homeostázy.  

Nejen práva nabytá v dobré víře a nejen práva obecně, ale i oprávněné zájmy osob práva soukromého jsou důležitou komponentou jejich právního života, a zákon je chrání; rozšíření vztahu o oprávněné zájmy ve správním řádu je důležité, neboť ve veřejné správě se každodenně střety různých zájmů řeší.

Oprávněnými zájmy se rozumí nejen zájmy, o nichž se právní normy výslovně zmiňují, ale i jiné zájmy osob, které můžeme označit jako spravedlivé, zasluhující ochrany nebo alespoň tolerance. Jejich úzká souvislost s právy je zřejmá. Nelze sice o nich „rozhodovat“, protože zájmy buď existují, nebo ne, ale práva často jsou podmínkou pro jejich realizaci, nebo k ní napomáhají. Ustanovení vybízí i ke zdrženlivosti, naznačuje tendenci vyhnout se, pokud to zákon umožňuje, zásahu do práv nebo faktickému omezování zájmů.[18]

Zákaz neodůvodněných rozdílů

Poslední zásada vyjádřená v ust. § 2 odst. 4 SprŘ, tedy zásada mající za cíl zabránit vzniku neodůvodněných rozdílů při řešení podobných případů, se dostala do správního řádu rovněž až při jeho rekodifikaci v roce 2004, a to jako reakce na množící se případy netransparentního a nestejného (neobdobného) rozhodování správních orgánů ve stejných (obdobných) případech. I tuto zásadu lze podřadit pod obecnou a výchozí ústavní zásadu právní jistoty a předvídatelnosti rozhodnutí, neboť správní orgán by měl rozhodovat tak, aby rozdíly v jeho rozhodnutích byly vždy odůvodněny jinými skutkovými okolnostmi konkrétních případů, které projednává a o nichž rozhoduje a aby nebyly ve vztahu k nějaké množině účastníků řízení nebo byť jen třebas k jednomu z účastníků řízení diskriminační.

Rozdíly při rozhodování ve správním soudnictví pochopitelně vznikají, a to z mnoha různých důvodů. Cílem shora citované právní úpravy je však nastavit limity správní svévoli a přinutit správní orgán rozdíly věrohodně odůvodnit a celkově pak působit tak, aby žádných neodůvodněných rozdílů v aplikační praxi správních orgánů nebylo. Výkladové potíže mohou v této souvislosti nastat opět tam, kde správní orgán aplikuje abstraktní veřejný zájem, resp. tam, kde se při svém rozhodování o abstraktní veřejný zájem opírá; pokud tak učiní u jednoho účastníka řízení toliko účelově a u druhého účastníka řízení tak neučiní, bude v praxi těžké jeho pochybení rozpoznat. Dodrží-li sice správní orgán při svém procesním postupu zákonnost, avšak nebude-li dbát zásady proporcionality při možné volbě postupů, a zargumentuje-li svůj postup odkazem a veřejný zájem, může rozhodnout svévolně prakticky kdykoliv.

Protože unifikace správního rozhodování je založena prakticky výlučně na kvalitním správním soudnictví, jež ovšem – jak bylo uvedeno shora - rozhoduje aposteriorně a s časovým odstupem, dospějeme pravděpodobně k závěru, že svévoli správního orgánu nelze nikdy sebelépe konstruovanou právní úpravou vyloučit, neboť je na jedné straně nezbytné, aby správní orgán disponoval možností své přirozené diskrece, a na druhé straně je zřejmé, že pokud takovou diskrecí disponuje, má samovolnou tendenci z jejích  - nadto nikde přesně nestanovených a vždy jen ad hoc pojímaných mezí - vybočovat a hypertrofovat k uchopování stále větší moci.

Koncept veřejného zájmu je pak jedním z takových mocenských nástrojů, které správnímu orgánu umožňují excedovat z legality správního rozhodování; pokud se k tomuto trendu připojí i soudní praxe správních soudů, která bohužel v poslední době tenduje k simplifikaci odůvodňování správních rozhodnutí a pod správní uvážení zařazuje stále více věcí, které by měly být posuzovány nikoliv v rovině právní (tedy v rovině správní diskrece), ale v rovině skutkové[19], bude zajímavé sledovat další vývoj, který se i přes moderně konstruovanou právní úpravu vychyluje praxí zpět k byrokratičtějšímu pojetí výkonu veřejné správy. Hypertrofovaná aplikace veřejného zájmu v tom sehrává klíčovou roli.

Závěr

I. Zásady vyjádřené v § 2 odst. 4 SprŘ jsou součástí správního řádu v historii našeho – československého – práva poprvé. Součástí právního řádu však byly tyto zásady již před přijetím nového správního řádu, a to prostřednictvím ústavního pořádku a judikatury; dosud se aplikovaly přímo jakožto právní principy.

II. Zásady vyjádřené v § 2 odst. 4 SprŘ jsou nedílnou součástí zásady legality správní činnosti a zákon je pouze výslovně zdůraznil.

III. Veřejný zájem neexistuje v jeho abstraktní a absolutní podobě; správní orgán není oprávněn aplikovat koncept veřejného zájmu svévolně, ale toliko tam, kde jej k aplikaci veřejného zájmu zmocňuje sama konkrétní právní norma.

IV. Pojem veřejného zájmu je podle názoru autora této eseje v ustanovení § 2 odst. 4 SprŘ zbytečný; jeho zařazení v českém správním právu je legislativně odůvodnitelné pouze v konkrétních ustanoveních obecného či zvláštních právních předpisů, nikoliv však jako jedna ze stěžejních zásad správního práva, neboť taková legislativní úprava je pak způsobilá generovat neodůvodněné rozšiřování správní diskrece. 

JUDr. Luděk Lisse, Ph.D. LL.M.    

LISSE LEGAL - Lisse&partners

www.lisse.cz

Štěpánská 633/49, 110 00 Praha 1

Tato emailová adresa je chráněna před spamboty, abyste ji viděli, povolte JavaScript Tato emailová adresa je chráněna před spamboty, abyste ji viděli, povolte JavaScript Tato emailová adresa je chráněna před spamboty, abyste ji viděli, povolte JavaScript Tato emailová adresa je chráněna před spamboty, abyste ji viděli, povolte JavaScript ,  tel.: 266 710 100

[1] Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Praha 2006. BOVA Polygon, str. 66.

[2] Podle správního řádu např. správní orgán schválí smír, pokud mimo jiné neodporuje veřejnému zájmu (§ 141 odst. 8 SpŘ), obdobně udělí souhlas k veřejnoprávní smlouvě podle § 162 Spř, po podání odvolání přezkoumá správnost rozhodnutí odvolací orgán i bez výslovného návrhu, vyžaduje-li to veřejný zájem (§ 89 odst. 2 SpŘ) aj. Uvedená ustanovení jsou nicméně tak vágní a umožňují správnímu orgánu tak širokou míru správní diskrece a tedy i individuální svévole, že jsou podle názoru autora této eseje nejen redundantní, ale potenciálně nebezpečná, zvláště tam, kde pro jejich existenci neexistuje opodstatněný důvod. Tak je tomu např. právě v ust. § 89 odst. 2 SprŘ, které správnímu orgánu dává možnost do řízení aktivisticky zasahovat z důvodu veřejného zájmu, který si rozhodující správní úředník může ad hoc vymyslet, do práv a povinností osoby soukromého práva, pozn. aut. 

[3] Viz Teorie „prozařování“ ústavní úpravy základních práv a svobod celým právním řádem. Uvedenou teorii přijal Ústavní soud České republiky ve vícero svých rozhodnutích, za všechny srov. např. II. ÚS 349/05, kde Ústavní soud zopakoval že „….K této problematice se Ústavní soud opakovaně vyjadřoval. Ve svém nálezu ze dne 21. 1. 1999, sp. zn. III. ÚS 257/98 (a obdobně např. v nálezu ze dne 15. 1. 2002, sp. zn. I. ÚS 336/99) uvádí: „Jednou z funkcí ústavy, zvláště ústavní úpravy základních práv a svobod, je její „prozařování“ celým právním řádem. Smysl ústavy spočívá nejen v úpravě základních práv a svobod, jakož i institucionálního mechanizmu a procesu utváření legitimních rozhodnutí státu (resp. orgánů veřejné moci), nejen v přímé závaznosti ústavy a v jejím postavení bezprostředního pramene práva, nýbrž i v nezbytnosti státních orgánů, resp. orgánů veřejné moci, interpretovat a aplikovat právo pohledem ochrany základních práv a svobod“. Uvedená zásada, kterou lze označit za v judikatuře Ústavního soudu naprosto principielní a jako takovou pak za jednu z vůdčích zásad materiálního právního státu, nalézá své mnohačetné odrazy v doktrinární literatuře, mj. i v principu in dubio pro libertate, nebo in dubio pro personae privatae, které patří mezi doktrinární východiska Ústavu práva a právní vědy (srov. www.ustavprava.cz).

[4] Deklarování veřejného zájmu v konkrétně určené věci přímo zákonem shledal Ústavní soud jako protiústavní pro nepřípustný zásah moci zákonodárné do moci výkonné a pro omezení práva na soudní přezkum (srov. nález ÚS č. 327/2005 Sb. – Pl. ÚS 24/04).

[5] Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Praha 2006. BOVA Polygon, str. 66. Autor dále doplňuje, že „Vzhledem k tomu, že správní orgány postupují v souladu se zákony a právními předpisy (§ 2 odst. 1) a svou pravomoc mohou uplatňovat jen k těm účelům, k nimž jim byla zákonem nebo na základě zákona svěřena a v rozsahu, v jakém jim byla svěřena (veřejná správa je činností podzákonnou, která spočívá zejména v aplikaci zákonů), není ostatně ani možné, aby správní orgán při výkonu své působnosti konstruoval nějaký úplně nový „veřejný zájem“, který právní úprava vůbec nezná, neboť by tak překročil meze své kompetence, a tím i zásadu legality, resp. zásadu zákazu zneužití pravomoci. „Soulad přijatého řešení s veřejným zájmem“ znamená tedy hledání a nalézání jednotlivých veřejných zájmů vyjádřených v právních předpisech (zpravidla v úvodních ustanoveních právních předpisů deklarujících účel právní úpravy – zájem na ochraně životního prostředí, zájem na ochraně veřejného zdraví atd.) v konkrétních případech aplikace práva a správního rozhodování“.

[6] Srov. ust. § 95 odst. 2 SprŘ, kde se stanoví, že „Hrozí-li vážná újma některému z účastníků nebo veřejnému zájmu, může příslušný správní orgán při zahájení nebo v průběhu přezkumného řízení usnesením pozastavit vykonatelnost nebo jiné právní účinky přezkoumávaného rozhodnutí“.

[7] Srov. např. ust. § 85 odst. 2 písm. a) SpŘ, které dikcí, že „Správní orgán může odkladný účinek odvolání vyloučit, jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem“, dává správnímu orgánu pravomoc vyloučit suspensivní účinek odvolání proti rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu; dikce předmětného ustanovení však není i nic více přesvědčivá, než než je pojem veřejného zájmu sám, protože chybí stanovení byť jen rámcové meze pro správní úvahu.

[8] Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha. C. H. Beck, 2009, s. 378, marg. č. 430.

[9] Srov. Boh. Adm. 10340, který se vztahoval k § 81 odst. 2 vládního nařízení č. 8/1928 Sb. z. a n. Hoetzel k tomu poznamenal, že bez tohoto (restriktivního) výkladu by ustanovení ohrozilo právní jistotu a použitý vágní pojem („účastenství veřejného zájmu“) by udělal z opravného prostředku bič na odvolatele (Hoetzel, J., cit. d., s.356) Výklad je aktuální, neboť zmíněné ustanovení bylo vzorem pro dnešní § 90 odst. 3 SprŘ.

[10] Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha. C. H. Beck, 2009, s. 378, marg. č. 430.

[11] Hendrych říká, že správní orgán má k řešení shora uvedených konfliktů řadu nástrojů a odkazuje např. na řešení sporů mezi správním orgánem, který vede řízení, a dotčenými orgány podle § 136 odst. 6 SpŘ, korekce závazných stanovisek dotčených orgánů (srov. § 149 Spř) postupy vedoucí k uzavření smíru ve správním řízení sporném podle § 141 odst. 8 SpŘ, uzavření veřejnoprávní smlouvy namísto vydání rozhodnutí k podle § 161 SpŘ, vyřizování námitek proti opatření obecné povahy podle § 172 odst. 5 SpŘ apod.“, srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha. C. H. Beck, 2009, s. 378, marg. č. 430.

[12] Skutečnost, že správní orgány postupují často praeter legem anebo dokonce contra legem a aplikují diskreční úvahy i tam, kde jsou zapovězeny, ač by měly postupovat striktně podle zákona a dospět při subsumpci skutkového stavu pod dosah konkrétní právní normy k jednoznačnému rozhodnutí, a správní diskreci aplikovat pouze v pochybnostech a v těch pak účastníkovi řízení vyhovět, na tom nic nemění, pozn. aut.

[13] Srov. např. nález ÚS č. 105/2002 USn. – III., sv. 27.

[14] Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha. C. H. Beck, 2009, s. 378, marg. č. 430.

[15] Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Praha 2006. BOVA Polygon, str. 69; autor dále doplňuje, že „V samotném správním řádu s takovou možnou (a v řadě správních řízení pravděpodobnou) kolizí jednotlivých veřejných zájmů počítají a snaží se ji určitým způsobem regulovat, a umožňovat tak obecně přijatelné řešení např. ustanovení o dotčených orgánech (§ 136) a závazných stanoviscích dotčených orgánů (§149), kdy se vychází z toho, že správní orgán, který je příslušný rozhodnout v dané věci reprezentuje určitý veřejný zájem, dotčené správní orgány reprezentují další veřejné zájmy, kterých se rozhodovaná věc dotýká, a prosazují tyto veřejné zájmy prostřednictvím svých závazných stanovisek k dané věci, s nimiž je možné (právě s ohledem na obecný princip ochrany veřejného zájmu) nakládat jen zákonem stanoveným způsobem a které tvoří závazný podklad pro rozhodnutí (viz zejm. § 5, 149 odst. 3 a § 136 odst. 6)“.

[16] Srov. jedno z mnoha dovození Ústavního soudu na uvedené téma: „Podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státě je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Princip dobré víry působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci“ (ÚS č. 117/2009-III., sv. 31).

[17] Viz Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha. C. H. Beck, 2009, s. 378, marg. č. 432: Dobrá víra je vnitřním psychickým stavem: osoba je přesvědčena o tom, že jedná (jednala) správně, podle práva, a její přesvědčení je objektivně zdůvodnitelné. Při projednávání věci je třeba ji vážit spolu s ostatními okolnostmi. Zvláštními případy jsou pak ty, kdy se týká určitého práva a k tomu míří věta § 2 odst. 3 SpŘ, podle které „správní orgány šetří práva nabytá v dobré víře“. Např. správní orgán s osobou jedná, jako kdyby určité právo měla, utvrzuje ji tedy v takovém přesvědčení, nebo o tom dokonce nesprávně rozhodne a následně se pokouší svůj chybný postup napravit třeba zrušením nebo změnou rozhodnutí. I zde však platí, že správní orgán nemůže přenášet důsledky vlastního pochybení na jiné, získat výhodu z porušení práva. Lapidárně to vyjádřil prvorepublikový NSS: „I v řízení správním platí ochrana dobré víry a slušnosti, která nedopouští, aby úřad z omylu strany, ač jej mohl seznati, těžil v její neprospěch“ (7721/29, 7723/29, 10732/33 Boh. adm.). 

[18] Viz Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha. C. H. Beck, 2009, s. 378, marg. č. 432.

[19] Např. v oblasti známkového práva, ale i v četných oblastech jiných, je na uvážení správního orgánu i posouzení, zda ochranná známka navržená k zápisu do rejstříku ochranných známek může být ve vztahu k průměrnému spotřebiteli klamavá. Ač je logické, že otázka, zda určité označení (logo, název apod.) je ve vztahu k veřejnosti klamavé, je otázkou skutkovou, u níž lze odpověď na ni postavit napevno dotazníkem určitého počtu respondentů provedeným veřejně, správní, soudní i evropská rozhodovací praxe se shodla na tom, že se jedná o otázku právní, kterou jako své diskreční uvážení posoudí správní orgán; je pak zřejmé, že takové rozhodnutí správního orgánu je v podstatě nepřezkoumatelné, když se jedná o ničím neargumentovaný názor zpravidla jej jednoho rozhodujícího úředníka. Správním soudům však takové argumentace stačí a pravděpodobně i pod tlakem značného nápadu věcí ji nechávají bez povšimnutí procházet. Právě uvedený příklad tak vyjadřuje určitý názorový posun, k němuž při vymezování správní diskrece dochází, kdy se pod ní dostávající nejen otázky právní, jež jsou samy o sobě předmětem mnohdy značně rozptýleného výkladu, ale i otázky, jež by bylo lze řadit spíše do množiny otázek skutkových, jež jsou ze správní diskrece správních orgánů vyloučeny. 

Komentáře

Jméno *
Mail
WWW
Opište kód   

Přidat komentář