Veřejný zájem a zásady v § 2 odst. 4 správního řádu

V otázce zásad správního řízení hrají zásady vyjádřené v ust. § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SprŘ“), otázku podle názoru autora této eseje klíčovou. Vedle jiných zásad správního práva, kterými je správní orgán povinen se při svém rozhodování řídit, vyjádřených rovněž v ustanovení § 2 SprŘ, ale i v četných jiných ustanovená správního řádu jsou to právě zásady explicitně pojmenované v ustanovení odstavce čtvrtého dotčeného ustanovení, jejichž stručný rozbor bude předmětem této eseje, a to zejména s akcentem na pojem veřejného zájmu.

Vedral k tomu píše, že ustanovení § 2 odst. 4 SprŘ obsahuje celkem tři základní zásady, jimiž se musí správní orgány ve své činnosti řídit. Jsou jimi zásada ochrany veřejného zájmu („aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem“), zásada nestranného postupu a rovného přístupu(„aby přijaté řešení odpovídalo okolnostem daného případu“) a zásada ochrany legitimního očekávání či jinak řečeno zásada oprávněné důvěry v postupy orgánů veřejné správy („aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“). Všechny zásady v nejobecnějším smyslu více či méně souvisejí se zásadou legality, neboť jde o zásady, které jsou vlastní pojmu „právní stát“ (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a jejich dodržování tedy současně znamená dodržování tohoto ustanovení Ústavy, které není jen jakýmsi „monologem ústavodárce“, ale promítá se svým obsahem vyvěrajícím z tradice evropské právní kultury do činnosti všech orgánů veřejné moci[1].

Obecným východiskem všeho správního konání, tedy rozhodování o právech a povinnostech účastníků správního řízení, je výchozí postulát, podle něhož správní orgán dbá zachování zákonnosti (legality) ve státě; je potom zcela přirozené, že je sám zásadou legality vázán; to je ostatně základním kritériem činnosti správního orgánu vůbec, neboť činnosti správního orgánu je jakožto orgánu státního podrobena striktnímu imperativu ústavněprávní zásady, která limituje výkon činnosti státních orgánů na činnosti, k jejichž výkonu je zákon opravňuje, a v mezích, v nichž je k výkonu činnosti správního orgánu opravňuje; zásada legality má tak ve vztahu ke konání správních orgánů (ale dokonce i ve vztahu ke konání státních orgánů vůbec) rozměr ústavněprávní.

Výchozí axiom, že správní orgán nesmí zneužívat svou pravomoc, že ji smí uplatnit pouze k těm účelům, k nimž mu byla svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena, je tedy základní páteří činnosti exekutivy vůbec a nachází odraz v četných ustanoveních správního řádu, ale i judikatuře správních soudů a soudu ústavního. Je to právě judikatura právě zmíněných judikatorních soustav, která vytvoří korektiv činnosti správních orgánů, jež (bohužel) z mezí pravomocí jim svěřených nezřídka vybočují a excedují; mimochodem právě proto, že právně-socialistický předlistopadový režim takových korektivů neměl a správní orgány tak neměly ve svých excesech žádných bariér, hypertrofovala státní moc na úkor svobodné zóny občana, jakožto zóny zbavené donucení, do všech kapilár lidské činnosti a zbavovala lidské individuum všech „právních výhod“ soudobé lidské existence, zejména svobod lidsko-právních tak, jak je dnes zajišťují moderní katalogy lidských práv a občanských svobod vtělené zejména do ústavněprávních hmotných materií listin základních práv a svobod, jež jsou v moderních demokratických státech pravidelně součástí ústavního pořádku, ať již jsou přímo součástí ústavy dané země, jako je tomu např. na Slovensku, nebo jsou součástí ústavních listin, které tvoří s ústavou s dalším ústavními zákony ústavní rámec lidsko-právních svobod a tedy i (pojímáno z druhé strany) i ústavní limity výkonu činnosti správních orgánů. Je to totiž právě oblast správního práva, která je středobodem vztahu státu a občana, neboť ostatní dvě složky státní moci do jeho práv zasahují toliko nepřímo, ať již máme na mysli zákonodárný sbor, který vydává zákony, nebo moc soudní, která je v rámci nalézání práva vykládá.

Pokud tedy v ust. § 2 odst. 4 SprŘ stanoví, že „Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“, akcentuje veřejný zájem na takovém rozhodování, které bude ve skutkově podobných případech i rozhodnutím jakožto výsledečným aktem správního orgánu právně podobné, ale i akcent na všechny okolnosti daného případu, které musí správní orgán vzít v potaz, a konečně i veřejný zájem, jímž se podle názoru autora této eseje rozumí především zájem na zachování všech zásad demokratického právního státu a na přijetí takového rozhodnutí, které v tom kterém konkrétním případě zohledňovat jak soukromé zájmy účastníka správního řízení, tak i soukromé zájmy osob, které by mohly být rozhodnutím správního orgánu o právech a povinnostech účastníka řízení dotčeny. Osobně nejsem názoru, že veřejný zájem, jehož legální definici správní řád, ale ani jiný právní předpis, nepodává, zahrnuje i zájem státu samého na určitém uspořádání konkrétních vztahů, neboť zájem státu v moderním liberálním státě ani neexistuje, ani jej nelze věrohodně argumentačně zdůvodnit a ani není zapotřebí se jím jakkoliv teoreticky, natož prakticky zabývat.

Z důvodu, že je pojem „veřejný zájem“ v aplikační praxi správního práva nezřídka zneužíván nebo nadužíván k nadměrné státní ingerenci do soukromoprávních vztahů, mu bude dále věnován prostor i v následujícím výkladu.

Veřejný zájem

Podle shora citovaného ustanovení tedy správní orgán mj. dbá i na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem (srov. § 2 odst. 2 a 4 SprŘ). Správní orgán zejména nemůže zaměnit účel právní úpravy nebo nahradit veřejný zájem zájmem jiným (soukromým). Řada právních norem ukládá, aby veřejný zájem byl správním orgánem výslovně formulován ve vztahu ke konkrétně řešené záležitosti.[2]

Pokud má vůbec pojem veřejného zájmu mít v právním řádu své místo a v českém právním řádu takové místo (i z hlediska historického i s ohledem na obecně přijímanou víru ve stát) má, pak by měl být při každé jednotlivé aplikaci tohoto neurčitého právního pojmu vykládán a používán správním orgánem striktně a vyvozován v daném konkrétním případě z právní úpravy abstrakcí, přičemž by neměly být opomenuty základní ústavní zásady, ústavní limity výkonu veřejné správy ani zásada prozařování ústavních hodnot celým právním řádem[3].

Ostatně doktrína zaujímá v relaci k pojmu „veřejný zájem“ názor obdobný, když nepřipouští ani chvíli záměnu „veřejného zájmu“ v jeho ústavním a správním vnímání za soukromý zájem rozhodujícího úředníka; veřejný zájem je třeba vyvodit z právní úpravy a jejích cílů. Z důvodu teorie dělby státní moci jej podle názoru Ústavního soudu nemožno stanovit zákonem[4]. Je třeba jej vyvozovat dále z právní politiky a posoužením různých hodnotových hledisek podle úkolů správy v příslušných oblastech (sociální, kulturní, ochrany životního prostředí apod.).

Zásada ochrany veřejného zájmu a hledání takového řešení, které je v souladu s veřejným zájmem, nicméně neznamená, že by správní orgány měly veřejný zájem jako takový samy o sobě vytvářet a definovat. V případě obecného odkazu na veřejný zájem v ustanovení § 2 odst. 4, resp. některých dalších ustanoveních správního řádu (např. § 38 odst. 2, § 41 odst. 3, § 50 odst. 3 věta první, § 85 odst. 2, § 89 odst. 2, § 89 odst. 2, § 90 odst. 3, § 94 odst. 4 nebo § 100 odst. 3 SprŘ) nejde o odkaz na jakýsi abstraktní veřejný zájem, ale jde vždy o konkrétní veřejné zájmy, které vyplývají z právní úpravy. Jakýsi univerzální, obecně platný a všem společný veřejný zájem ostatně ani neexistuje (pokud za něj nebudeme pokládat princip legality, od kterého se tak či onak odvozují víceméně všechny základní zásady činnosti správních orgánů ve správním řádu)[5]. Pro spravedlivé vyvážení zájmů soukromých a zájmu veřejného může být důležitá i jeho intenzita, např. pro určité působení správního orgánu je podmínkou, aby veřejnému zájmu hrozila vážná újma[6], nebo aby to veřejný zájem naléhavě vyžadoval[7] apod.

Z dosud řečeného plyne, že pro aplikaci veřejného zájmu musí být dána zřejmá intenzita zájmu na jeho aplikaci a že jej tedy nelze jako správně-právního rozhodovacího instrumentu používat nahodile, bez odůvodnění a svévolně. Právní teorie a doktrína, jakož i rozhodovací praxe správních a ústavního soudu se sice shodují ve stanovení kritických mantinel zneužívání nebo (minimálně) nadužívání traktovaného pojmu, avšak „zelený strom života“ v podání konkrétního výkonu činnosti státního úředníka je oním „pelem země“, který dává pojmu veřejný zájem v aplikační praxi konkrétní obrysy. Nadto při neexistenci precedenčního práva v České republice a vzhledem k obecnému nectění judikatury Ústavního soudu v činnosti správních orgánů je tak soukromoprávní subjekt jakožto účastník správního řízení často ponechán účelovým a nedůvodným dezinterpretacím veřejného zájmu v rámci rozhodovací činnosti správních orgánů.

Intenzita odůvodňující veřejný zájem by však měla být dána vždy; požadovaná intenzita může vyplynout už z významu konkrétního procesního institutu[8]. Hendrych k tomu odkazuje rovněž na prvorepublikovou judikaturu, když říká, že „Prvorepublikový Nejvyšší správní soud se např. k možnosti odvolacího orgánu změnit odvoláním napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele z důvodu veřejného zájmu vyjádřil tak, že by mohlo jít pouze o veřejný zájem, který nemůže být opomenut: K takové změně jest oprávněn jen v těch případech a potud, kdy a pokud podle předpisů neb intencí specielního zákona správního jde jo veřejný zájem nezadatelný“.[9]

A dále pokračuje, že ve správním řízení dochází ke střetu mnoha různých zájmů. Jestliže to povaha projednávané věci umožňuje, pokusí se správní orgán o smírné odstranění rozporů, brání-li řádnému projednávání a rozhodnutí v dané věci (§ 5 SprŘ). Může jít jak o konflikt mezi zájmem veřejným a soukromým, tak i mezi subjekty reprezentujícími různé veřejné zájmy, ale i o rozpory mezi osobami, jichž se projednávaná věc týká. Zákon k tomu obsahuje řadu nástrojů. Např. řešení sporů mezi správním orgánem, který vede řízení, a dotčenými orgány podle § 136 odst. 6 SprŘ, korekce závazných stanovisek dotčených orgánů (srov. § 149 SprŘ) postupy vedoucí k uzavření smíru ve správním řízení sporném podle § 141 odst. 8 SprŘ, uzavření veřejnoprávní smlouvy namísto vydání rozhodnutí k podle § 161 SprŘ, vyřizování námitek proti opatření obecné povahy podle § 172 odst. 5 SprŘ apod.[10]

Ústavní soud k této otázce uvádí (PI. ÚS 24/04), že „Veřejný zájem v konkrétní věci by měl být zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění správního rozhodnutí pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou jiných partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování) a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z těchto důvodů je zjišťování veřejného zájmu v konkrétním případě typicky pravomocí moci výkonné a nikoliv zákonodárné“.

Z výše uvedeného tak vyplývá, že současná praxe, kdy si správní orgány nevždy osvojily nutnost hledání veřejného zájmu ad hoc vždy v jednotlivých případech, a to pouze tam, kde jim takové hledání právní norma umožní, a postulují koncept veřejného zájmu jako koncept abstraktní a absolutní, jehož hledáním a nacházením jsou nadány, neodpovídá ani normativnímu znění správního řádu, ani jeho smyslu a účelu, ale ani recentní výkladové pozici doktríny a Ústavního soudu.

Konflikty více zájmů