Přeshraniční migrace má významné dopady na práva migrujících osob v oblasti sociálního zabezpečení. Riziko konfliktu právních řádů více států, k němuž v důsledku přeshraniční migrace obvykle dochází, vyvolává nejistotu spojenou s účastí v systému sociálního zabezpečení a s případnou povinností platit příspěvky do tohoto systému na jedné straně a s možnou ztrátou nároků na dávky sociálního zabezpečení na straně druhé. Je proto rozhodující skutečností, zda osoba migruje v právním prostředí, které uvedená rizika řeší a eliminuje, či nikoli.

Spolupráce států usilujících řešit negativní dopady migrace na práva migrujících osob v oblasti sociálního zabezpečení se soustředí zejména na vytváření pravidel, která koordinují existující systémy sociálního zabezpečení těchto států bez toho, že by hlouběji zasahovala do jejich podstaty. Koordinační pravidla bývají zahrnována do mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení, jejichž význam i počet se s nárůstem počtu migrujících osob v posledních letech stále zvyšuje. Dokladem tohoto vývoje je i sama Česká republika, která za posledních patnáct let uzavřela 22 bilaterálních smluv o sociálním zabezpečení[1] a stala se smluvní stranou Evropských prozatímních dohod o sociálním zabezpečení.[2]

V prostředí Evropských společenství založeném na volném pohybu osob je potřeba  komunitárních pravidel koordinujících systémy sociálního zabezpečení členských států zcela nezpochybnitelná. Proto již krátce po založení Společenství byla přijata úprava,[3] jejíž základní principy platí doposud. Současná úprava je obsažena v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) 883/2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, k němuž bylo přijato prováděcí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) 987/2009.[4] Obě nařízení vstoupila v platnost 1. května 2010 a nahradila nařízení Rady (EHS) 1408/71 a 574/72, která ČR aplikovala od svého vstupu do EU.

Důvody, které vedly k vytvoření „třetí generace“ koordinační pravidel – nařízení 883/2004 a 987/2009, lze shrnout do tří základních bodů:

·       zjednodušit a zpřehlednit stávající koordinační pravidla, která byla od nabytí účinnosti v roce 1972 mnohokrát novelizována, a odstranit velký počet výjimek, jež si prosadily některé členské státy upřednostňující specifika svých systémů sociálního zabezpečení a které do jisté míry účinek komunitárních pravidel oslabují,

·       zohlednit vývoj, ke kterému došlo za téměř 40 let od přijetí předchozích nařízení v národních systémech sociálního zabezpečení členských států EU, jejichž počet se rozšířil z původních 6 států na dnešních 27 členských států,

·       zapracovat bohatou judikaturu ESD, která výrazně posunula vývoj celé oblasti.

Přestože původnímu návrhu, vypracovanému Komisí již v roce 1998,[5] se vcelku podařilo tyto ambiciózní cíle naplnit, nelze to již tvrdit o výsledném textu nových nařízení, který byl nakonec přijat.

Základní koordinační principy zůstávají nezměněny

Koordinace systémů sociálního zabezpečení na úrovni EU je založena na čtyřech tradičních principech, které zůstaly stěžejními i pro nová nařízení 883/2004 a 987/2009.

1)   Rovné zacházení s občany jiného členského státu jako s vlastními státními občany. Tento princip zapovídá přímou i nepřímou diskriminaci občanů jiných členských států při provádění sociálního zabezpečení a je vyjádřen v článku 4 nařízení 883/2004.

2)   Aplikace právních předpisů jediného státu. Z tohoto principu vychází kolizní normy obsahující kolizní kritéria pro určení příslušnosti migrující osoby k právním předpisům některého členského státu. Jeho základním účelem je vyloučit pozitivní i negativní konflikt právních řádů více členských států, tj. zamezit nežádoucímu stavu, kdy by migrující osoba v jednom okamžiku podléhala právním předpisům o sociálním zabezpečení více členských států, nebo naopak nepodléhala žádným z nich. Základním pravidlem zůstává, že osoba je pojištěna pouze podle právních předpisů toho členského státu, na jehož území vykonává výdělečnou činnost, a to bez ohledu na to, v kterém státě bydlí či kde má sídlo zaměstnavatel, pro kterého pracuje. Odchylka platí pro osoby, které byly dočasně vyslány k výkonu práce na území jiného členského státu. Vyslaní pracovníci zůstávají pojištěni ve vysílajícím státě po celou dobu výkonu práce ve státě vyslání, jestliže doba jejich vyslání nepřekročí 24 měsíců. Speciální kolizní pravidla platí dále pro osoby, které vykonávají výdělečnou činnost souběžně na území více členských států.

3)   Sčítání dob pojištění. Článek 6 nařízení 883/2004 stanoví jednotně pro všechny dávky kryté nařízením (s výjimkou předdůchodových dávek),[6] že je třeba přihlédnout k dobám pojištění získaným v jiných členských státech, pokud vnitrostátní právní úprava podmiňuje vznik nároku na dávku získáním určité minimální doby pojištění v dotčeném systému.

4)   Export dávek. Článkem 7 nařízení 883/2004 poskytuje ochranu nárokům migrujících osob, neboť stanoví povinnost kompetentní instituci, která přiznala dávku sociálního zabezpečení, vyplácet ji do jiného členského státu v případě, že tam oprávněná osoba bydlí nebo se tam zdržuje.

Změny v osobní a věcné působnosti koordinačních pravidel

Podstatným vývojem během 40 let prošel především osobní rozsah koordinačních nařízení. Původní úprava byla orientována pouze na pracovníky – zaměstnané osoby – a jejich rodinné příslušníky. Vymezený rámec koordinace však několikrát rozšířil ESD. Na základě judikatury ESD se koordinační předpisy začaly aplikovat prakticky na všechny migrující občany, kteří byli v některém členském státě pojištěni alespoň proti jednomu z rizik krytých nařízením. Tento radikální vývoj nové nařízení 883/2004 zohlednilo a zahrnuje do své působnosti všechny občany členských států bez ohledu na to, zda jsou ekonomicky aktivní či nikoli. Prosadil se tedy názor, že volný pohyb není výsadním právem pouze pracovníků, ale je základním právem všech občanů EU.[7]

Naopak do nového nařízení 883/2004 neprošla přímá integrace občanů třetích států, na které se aplikují předchozí koordinační nařízení 1408/71 a 574/72 na základě nařízení 859/2003.[8] Zároveň se zkomplikovalo přijetí nového nařízení, které by mělo nahradit nařízení 859/2003 a umožnit občanům třetích států dovolat se nových komunitárních pravidel. Tato skutečnost tedy znamená to, že občané členských států EU jsou od 1.5.2010 plně kryti novými koordinačními předpisy, zatímco občané třetích států mohou na základě nařízení 883/2004 a 987/2009 nárokovat pouze odvozená práva získaná z titulu jejich postavení jako rodinných příslušníků občana některého členského státu, případně pozůstalých osob po tomto občanovi. Ochranu jejich přímých nároků (např. na starobní a invalidní důchod či na dávky v nezaměstnanosti) i nadále zajišťují nařízení 1408/71 a 574/72.

Vymezení věcné působnosti nového nařízení se oproti tomu předchozímu příliš nemění. V zásadě došlo pouze k zařazení předdůchodových dávek, otcovských dávek[9] a dávek dlouhodobé péče, ačkoli původní návrh Komise počítal s většími změnami. Komise navrhovala vymezit věcný rozsah demonstrativním výčtem krytých sociálních rizik, namísto původního (a do nového nařízení nakonec i převzatého) taxativního výčtu dávek sociálního zabezpečení. Tento otevřený přístup by lépe odpovídal cíli článku 42 SES, neboť by bral v úvahu nové druhy dávek. Na druhou stranu návrh Komise vyvolával obavy z možných nejasností, kterých dávek by se koordinační úprava týkala. Vedle již zmíněných předdůchodových a otcovských dávek a dávek dlouhodobé péče nová koordinační nařízení pokrývají:

·            peněžité dávky v nemoci a mateřství,

·            věcné dávky v nemoci a mateřství (tj. zdravotní péči),

·            starobní, invalidní a pozůstalostní důchody,

·            dávky při pracovních úrazech a nemocech z povolání,

·            dávky v nezaměstnanosti,

·            rodinné dávky a pohřebné.

S výjimkou důchodových dávek platí, že příslušnou dávku sociálního zabezpečení poskytuje kompetentní stát. Zjednodušeně řešeno se jedná o stát, jehož právní předpisy se na migrující osobu v daný okamžik vztahují v souladu s kolizními normami nařízení a kde je tedy migrující osoba pojištěna. Naproti tomu koordinace v oblasti důchodových dávek je založena na tom, že důchod přiznává a vyplácí každý členský stát, ve kterém byla migrující osoba pojištěna a splnila podmínky nároku stanovené vnitrostátními právními předpisy. Je-li nárok na dávku podmíněn získáním potřebné doby pojištění, přihlédne se v souladu s principem sčítání dob též k dobám pojištění, které migrující osoba získala v ostatních členských státech.

Odchylky z použití koordinačních pravidel

Velkým zklamáním nové právní úpravy je rovněž zachování celé řady odchylek z koordinačních pravidel, které si prosadily některé členské státy (ČR k nim však nepatří) s ohledem na specifika ve svých národních právních úpravách. Přestože nová úprava měla tyto odchylky minimalizovat, komparací přílohy VI nařízení 1408/71 a přílohy XI nového nařízení 883/2004, ve kterých jsou tyto odchylky uvedeny, lze shledat, že se tento záměr nepodařilo naplnit. Specifika v národních právních úpravách by sama o sobě neměla ospravedlňovat oslabení základních koordinačních principů, k čemuž na základě zachování uvedených odchylek bude docházet i nadále.[10]

Pozitiva nových nařízení

Vedle výše uvedených nedostatků lze shledat v nové komunitární úpravě koordinující systémy sociálního zabezpečení členských států také celou řadu pozitivních změn. V oblasti kolizních pravidel, kterými se řídí určování příslušnosti k právním předpisům upravujícím koordinované dávkové systémy, došlo k odstranění výjimek[11] ze zásady aplikace právního řádu jediného členského státu. Této zásadě se nyní při určování příslušnosti dostává bezvýjimečné výlučnosti. Výslovně je také upraven požadavek přisuzovat skutečnostem nebo událostem nastalým na území jiného členského státu stejné právní účinky, jaké by tyto skutečnosti nebo události měly podle národních právních předpisů v případě, že by k nim došlo na vlastním území (tzv. asimilace faktů, která byla dosud odvozována pouze z judikatury ESD). Přínosem je dále zahrnutí kritérií, kterými se řídí určování státu bydliště pojištěnce pro účely sociálního zabezpečení, nebo pravidla pro prozatímní uplatňování právních předpisů a prozatímní poskytování dávek pro případ, kdy instituce nebo orgány dvou nebo více členských států budou mít rozdílná stanoviska k určení použitelných právních předpisů. Z pohledu aplikace a spolupráce institucí aplikujících nařízení je zcela přelomovým momentem zavedení elektronické výměny údajů potřebných k provádění nařízení, s níž nová úprava počítá.[12]

Závěr

Hodnocení nových nařízení 883/2004 a 987/2009 je možné shrnout tak, že původní, celkem ambiciózní návrh Komise se podařilo členským státům EU změnit natolik, že výsledná podoba nových koordinačních pravidel zachovává řadu nedostatků předchozích nařízení 1408/71 a 574/72. Zamýšlené zpřehlednění a zjednodušení textu nařízení se rovněž nepodařilo zcela naplnit. Česká republika měla možnost ovlivnit tento legislativní proces jen zčásti, neboť základní hmotněprávní nařízení 883/2004 bylo přijato ještě před naším vstupem do Evropské unie (konkrétně 2 dny před 1.5.2004). Dikce některých nových ustanovení není jednoznačná,[13] což bude komplikovat jejich interpretaci a aplikaci v praxi. Lze tedy očekávat, že nová koordinační nařízení se brzy stanou předmětem žádosti o výklad předkládaný Evropskému soudnímu dvoru v rámci řízení o předběžné otázce.

JUDr. Jan Páv, Ph.D.

Autor pracuje na České správě sociálního zabezpečení v mezinárodněprávním oddělení.

Komentáře

Jméno *
Mail
WWW
Opište kód   

Přidat komentář