Liberalizačné úsilie v medzinárodnom obchode, spojené predovšetkým s GATT, viedlo v celosvetovom meradle k bezprecedentnému zníženiu ciel. Kým pre rozvojové krajiny predstavujú vybrané clá stále významnú príjmovú položku, v krajinách hospodársky vyspelých patrí clám čoraz zanedbateľnejší podiel na verejných príjmoch. Celkom logicky sa teda vynára otázka, aká bude úloha colníctva v 21. storočí.

Prostredie, v ktorom sa odohráva medzinárodný obchod, prešlo za posledné desaťročia mimoriadne dynamickými zmenami. Pri hodnotení dnešného postavenia colníctva tak musíme vziať do úvahy minimálne nasledujúce faktory:

1.    Nepopierateľným faktom je stále rastúci význam medzinárodného obchodu v globalizovanom svete. Táto skutočnosť sa prejavuje zvyšujúcimi sa objemami, ako aj meniacou sa štruktúrou medzinárodne obchodovaného tovaru. Zároveň možno konštatovať, že medzinárodný obchod sa stáva kľúčovým determinantom ekonomického rozvoja a hospodárskeho rastu. Štáty, ktoré dokážu vytvoriť priaznivé podmienky pre obchodovanie získavajú komparatívnu výhodu oproti ostatným. Táto skutočnosť vytvára veľký tlak práve na zefektívnenie colných procedúr, ktoré sa môžu v opačnom prípade stať zdrojom vysokých transakčných nákladov

2.    Rastúca medzinárodná deľba práce, ako aj vysoký konkurenčný tlak v súkromnom sektore, so sebou prináša vytváranie zložitých dodávateľsko-distribútorských sietí (supply chain). Prepracované logistické reťazce sa vyznačujú vysokou efektivitou, ale aj veľkou zraniteľnosťou voči vonkajším faktorom a nepredvídaným okolnostiam. Vo vzťahu k administratívnym konaniam sa tak očakáva, že nebudú spôsobovať zbytočné prieťahy a tiež že ich priebeh bude predvídateľný a prostý bezdôvodných excesov.

3.    Charakteristickým rysom dnešnej obchodnej politiky je veľký entuziazmus v uzatváraní preferenčných obchodných dohôd, z ktorých každá obsahuje vlastný súbor pravidiel. Aj keď cieľom preferenčných usporiadaní je uľahčiť obchod, aplikácia týchto rozmanitých súborov pravidiel v závislosti na pôvode tovaru  môže byť procesom značne zložitým (v literatúre sa tento stav zvykne nadnesene označovať ako „spaghetti bowl“) a kladie vysoké nároky na výkonnosť a profesijnú vybavenosť colných orgánov.

4.   Skutočnosť, ktorá nemôže ostať nepovšimnutou, je zvýšená intenzita  bezpečnostných výziev. Jednou z najvážnejších hrozieb je medzinárodný terorizmus. Teroristické útoky z roku 2001 boli dobrou ukážkou toho, ako môže v dnešnej dobe aj malá skupina osôb napáchať škody ohromného rozsahu v podstate kdekoľvek na svete. Prirodzenou reakciou štátov bolo sprísnenie kontrol osôb i tovaru prekračujúcich hranice. Ďalším príkladom hrozby s cezhraničným rozmerom je organizovaný zločin. Z odstraňovania prekážok zákonného obchodu do značnej miery profituje aj obchod nelegálny (drogy, obchod s ľuďmi, falšovaný tovar), ktorý je hlavným zdrojov príjmov zločineckých organizácií. Zvýšená pozornosť je tiež venovaná pohybu tovaru, ktorý môže predstavovať nebezpečenstvo pre zdravie obyvateľov, či pre životné prostredie. 

5.    V neposlednom rade sú to obmedzené zdroje, s ktorými môže colná správa počítať. Stále rastúce objemy medzinárodne obchodovaného tovaru musí odbavovať približne konštantný, resp. len pomaly sa zvyšujúci počet colníkov ktorý má k dispozícii približne rovnaké rozpočtové možnosti. Tomuto aparátu zároveň pribúdajú nové úlohy v záujme ochrany bezpečnosti dodávateľských sietí. Aj v tomto svetle sa tak zefektívnenie colných procedúr javí ako nevyhnutnosť.

Uvedené skutočnosti kladú na colnú správu zvýšené požiadavky, a to v dvoch hlavných smeroch. V prvom rade akékoľvek zásahy verejnej moci do priebehu obchodných operácií predstavujú prekážku obchodu. Aj keď v dnešnej dobe už len ťažko možno akceptovať predstavu štátu v pozícii suveréna, ktorá mu umožňuje, aby účelom zásahu bol zásah samotný,[1] činnosť verejnej správy pôsobí naďalej v mnohých ohľadoch kontraproduktívne. Dobrým príkladom môžu byť zložité a zastarané colné procedúry, ktoré nereflektujú potreby súkromného sektoru. Ten v globalizovanej ekonomike oprávnene očakáva, že colné procedúry budú efektívne, minimalizujúc zbytočné transakčné náklady. Inými slovami, očakáva že pravidlá pre dovoz či vývoz tovaru budú jednoduché, jasné, predvídateľné, flexibilné a časovo a finančne nenáročné.[2] Štáty, ktoré tieto požiadavky nereflektujú, sa zákonite stávajú pre ekonomické aktivity menej atraktívne a voči konkurenčným ekonomikám sa tým dostávajú do nevýhody.

Na druhej strane však do popredia vystupujú nové bezpečnostné hrozby, ktorým je otvorená spoločnosť, poskytujúca svojim členom pomerne rozsiahlu slobodu, vystavená. Pre colníctvo z toho vyplývajú nové úlohy. Ich spoločným cieľom je zabrániť voľnému pohybu tovaru, ktorý je nebezpečný. Ochrana pred hrozbami, spočívajúca v schopnosti ich odhaľovať a primerane na ne reagovať so sebou zákonite prináša potrebu prísnejších pravidiel a dôslednejších kontrol na hraniciach, čo môže byť v určitom protiklade s oprávnenou požiadavkou na minimalizáciu administratívnych zásahov. Preto je dôležité, ako prijaté riešenia dokážu vyhovieť jednej z požiadaviek bez podstatnej ujmy na plnení požiadavky druhej.

V odborných a dá sa povedať aj v politických kruhoch panuje pomerne široká zhoda v tom, ako by malo colníctvo na  nové výzvy reagovať. Základné odporúčania by sa dali zhrnúť do nasledujúcich bodov:

1.   Široké uplatnenie moderných informačných technológií. Pri dnešnom stave technologického vývoja už neexistuje objektívny dôvod, prečo by mal papier naďalej plniť úlohu základného média v komunikácii medzi ekonomickými operátormi a colnými orgánmi.

2.   Uľahčenie obchodu ktorý je legitímny a zameranie pozornosti tam, kde existujú  zvýšené riziká. To obnáša okrem iného poskytnutie väčšej autonómie pre spoľahlivé  subjekty pri plnení colných povinností.[3] Uvoľnené kapacity tak môžu byť využité na boj so skutočnými hrozbami. Jedným z prejavov tohto prístupu je aj priestorová alokácia aktivít colnej správy. Kým v minulosti sa všetko muselo „vybaviť“ na hraniciach , možno povedať, že súčasným trendom je presúvať výkon fiškálnych funkcií colnej správy do vnútrozemia, čo najbližšie k miestu ekonomických aktivít dotknutého subjektu, kým bezprostredne na hraniciach ostávajú sústreďujú bezpečnostné kontroly a iné bezpečnostne zamerané aktivity.

3.   Medzinárodná spolupráca a medzinárodné štandardy. Pri narastajúcom rozsahu úloh sa od colníctva požaduje, aby svoju činnosť zakladalo na medzinárodne akceptovaných pravidlách a štandardoch, ktoré poskytnú súkromnému sektoru obchodný systém vyznačujúci sa spoľahlivosťou, predvídateľnosťou  a transparentnosťou.[4] Hmatateľné výsledky boli v tomto ohľade dosiahli na pôde WTO, kde je vylepšovanie colných procedúr súčasťou agendy uľahčovania obchodu. Aktívna je, predovšetkým vo vydávaní medzinárodných štandardov, aj Svetová colná organizácia.[5]

Je zrejmé, že colníctvo v 21. storočí svoje opodstatnenie nestratilo. Práve naopak, relevantné zdroje sa zhodujú v tom, že sa jeho význam ešte zvýši. Súčasne sa však jeho úlohy posúvajú do kvalitatívne odlišnej roviny. Možno pozorovať postupný odklon od plnenia prevažne fiškálnych funkcií smerom k divergentného spektru úloh, ktoré mimo iné zahŕňa uľahčovania legitímneho obchodu, výkon obchodno-politických opatrení, ako aj ochranu zdravia a bezpečnosti obyvateľov a ďalších hodnôt v súvislosti s pohybom tovaru cez hranice.

Reforma európskeho colného práva

Meniace sa podmienky v medzinárodnom obchode predstavujú pre colnú úniu výzvu, ktorá nemohla ostať bez odozvy. Zložité a skostnatené colné procedúry, využívajúce papier ako základné médium, sú spojené s veľkými transakčnými nákladmi a v konečnom dôsledku predstavujú väčšiu prekážku obchodu ako samotné clo, ktorého sadzby sa za posledných 20 rokov znížili na minimum, nehovoriac o stále zvyšujúcich sa nárokoch na verejné zdroje. Zefektívnenie colných procedúr sa ukazuje ako nevyhnutnosť pre zachovanie konkurencieschopnosti Európskej únie vo vzťahu k ostatným dynamicky sa rozvíjajúcim ekonomikám.

Základné rysy reformných aktivít Únie boli naznačené v Oznámení Komisie týkajúce sa stratégie pre colnú úniu z roku 2001[6], v ktorom Komisia identifikovala hlavné zmeny a výzvy pred ktorými colníctvo stojí a zdôraznila potrebu vytvoriť odbyrokratizované prostredie založené na plne harmonizovanej a jasnej legislatíve, ktorá pri rešpektovaní zásady rovnosti môže zohľadňovať špecifické potreby jednotlivých subjektov a ktorá umožní prijateľnú úroveň kontroly. Základom novej koncepcie by malo byť plné využívanie informačných technológií v colnej správe, umožňujúce spoľahlivú výmenu informácií medzi ekonomickými subjektmi a colnými správami medzi colnými správami navzájom a taktiež pokračujúca racionalizácia administratívnych procedúr, ktorá si vyžaduje príslušné legislatívne zmeny.

V roku 2003 predstavila Komisia súhrnný dokument COM(2003) 452 obsahujúci dve oznámenia Rade a návrh na zmenu Colného kódexu.[7] Tento dokument vychádza zo strategickej vízie colnej únie z roku 2001 a navrhuje konkrétne opatrenia na jej implementáciu. V oblasti ochrany Únie pred rizikami spojenými s  cezhraničným pohybom tovaru je kladený dôraz predovšetkým na zvýšenie efektivity bezpečnostných kontrol. To si vyžaduje racionalizáciu práce, spoločný a jednotný prístup, spoluprácu a rýchlu výmenu informácií  medzi colnými orgánmi jednotlivých členských štátov a tiež inými úradmi, ktoré majú na starosti špecifické aspekty dovozných a vývozných operácií (napr. polícia, veterinárne správy či orgány ochrany životného prostredia), povinnosť obchodníkov poskytovať už v predstihu informácie o dovážanom a vyvážanom tovare a zavedenie spoločného mechanizmu pre určovanie kritérií posudzovania rizika. Na druhej strane je však potrebné odstraňovať nepotrebné prekážky obchodu. V tomto ohľade sa navrhnuté opatrenia zameriavajú na zjednodušenie právnej úpravy, poskytnutie priaznivejších možností spoľahlivým subjektom a predovšetkým na široké využívanie kompatibilných elektronických systémov v colnom konaní.

Reforma colného práva je prierezovou záležitosťou, ktorá sa odohráva nielen v rovine právnej, ale z veľkej časti v rovine organizačnej a technickej. Jadrom tohto procesu a zároveň hlavným prostriedkom na dosiahnutie stanovených cieľov je postupná plná informatizácia colnej správy. Projekt elektronického colníctva (eCustoms), ktorý v tomto smere iniciovala Komisia, sa zameriava na nahradenie colných procedúr založených na využívaní papiera procedúrami elektronickými, jednotne uplatňovanými v rámci celého Únie, vytvárajúc tak predpoklady pre vytvorenie efektívnejšieho a moderného colného prostredia v Európe.[8]                  

eCustoms – Elektronické a harmonizované colníctvo v EÚ

Aj keď colné procedúry sú ešte stále v širokej miere založené na papierovaní, väčšina členských štátov postupne zaviedla svoje vlastné informačné systémy umožňujúce podávať elektronické colné vyhlásenia. Problémom však bolo, že jednotlivé národné systémy nedokázali navzájom komunikovať. Prvou oblasťou, kde sa vo výraznejšie miere presadilo využívanie celoeurópskeho integrovaného elektronického systému, bol režim tranzit, kde už od roku 1997 systém NCTS (New Computerised Transit System) umožňuje výmenu elektronických colných vyhlásení medzi colnými správami jednotlivých členských štátov, a kde je od roku 2005 táto forma colných vyhlásení pre deklarantov povinná. Úspechy systému NCTS ukázali, že táto cesta je schodná a hodná nasledovania.

Rozhodnutím z decembra 2003, ktorým Rada EU schválila oznámenie Komisie o jednoduchom a bezpapierovom colnom a obchodnom prostredí (viď vyššie),[9] Rada okrem iného vyzvala Komisiu, aby v tesnej spolupráci s členskými štátmi vypracovala strategický plán zameraný na vytvorenie európskeho elektronického prostredia. Na základe tejto výzvy vydala Komisia tzv. Viacročný strategický plán (Electronic Customs Multi-Annual Strategic Plan – MASP). Dokument je výrazom presvedčenia, že ak má zavádzane elektronických systémov v EÚ mať čo najvyšší efekt, nemôže prebiehať izolovane v rámci jednotlivých členských štátov. Naopak, je nutné, aby bol tento proces vysoko koordinovaný, časovo zosúladený a podliehal jednotnému projektovému riadeniu. Obsahom MASP je okrem definovania cieľov a strategického rámca predovšetkým základné obsahové vymedzenie jednotlivých projektov a tiež stanovenie časového harmonogramu pre ich implementáciu, a to stanovením projektových štádií a termínov, ktoré sú pre členské štáty aj pre Komisiu záväzné.

Vzhľadom na to, že predmetom nášho záujmu je právna problematika, nemá zmysel zaoberať sa  technickými podrobnosťami jednotlivých projektov realizovaných v rámci iniciatívy eCustoms. Preto sa v tejto časti obmedzím len na ich stručnú charakteristiku a väčšiu pozornosť budem venovať súvisiacemu legislatívnemu rámcu.

1.   Systém AIS (Automated Import System - Automatizovaný systém dovozu)

Podstatou Automatizovaného dovozného systému je, že dovozná operácia započatá v jednom členskom štáte môže byť dokončená v inom členskom štáte bez toho, aby museli byť znovu predložené tie isté informácie, čo vyžaduje pokročilý systém výmeny informácií medzi jednotlivými zúčastnenými subjektmi. Prvou fázou implementácie AIS je tzv. Systém kontroly dovozu (Import Control System – ICS) zameraný na vzájomnú výmenu predbežných colných vyhlásení a informácií týkajúcich sa riadenia rizika.

2.   Systém AES (Automated Export System – Automatizovaný systém vývozu)

Automatizovaný systém vývozu by mal plniť obdobné funkcie ako AIS vzhľadom k exportu.

3.   Spoločný rámec riadenia rizika RMF (Risk Management Framework - Systém pre vzájomné zdieľanie a evidenciu rizikových profilov)

Náležitá ochrana pred bezpečnostnými hrozbami, ktorá zároveň nemá byť prekážkou legitímneho obchodu, kladie vysoké nároky na efektivitu kontrolných činností colných orgánov.  Tieto činnosti musia zahŕňať účinné posúdenie možného rizika a zameranie zdrojov tam, kde je riziko najväčšie.

Spoločný rámec riadenia rizika je definovaný ako „postup pre systematickú identifikáciu a zavádzanie opatrení nevyhnutných na znižovanie pravdepodobnosti výskytu rizika.“[10]  Spoločný systém riadenia rizika by mal predovšetkým zabezpečiť okamžitú, priamu a zabezpečenú výmenu informácií medzi príslušnými subjektmi potrebných k alokácii a potlačeniu bezpečnostných hrozieb.

4.   Systém AEO a register hospodárskych subjektov (Authorised Economic Operator – Systém pre evidenciu schválených hospodárskych subjektov a jej vzájomné zdieľanie)

Koncepcia schváleného hospodárskeho subjektu má za účel v čo najširšej miere odľahčiť od procedurálnych povinností dôveryhodné subjekty, ktoré poskytujú potrebné záruky náležitého plnenia colných povinností. Takýmto subjektom bude po splnení predpísaných podmienok priznaný štatút schváleného hospodárskeho subjektu, ktorý im poskytne úľavy v rámci bezpečnostných kontrol a umožní im využívať zjednodušené colné procedúry.

5.    Projekt Jednotného prístupového bodu – Single Access Point (SAP)

Projekt jednotného prístupového bodu umožní obchodníkom podávať všetky colné vyhlásenia (predbežné i plné) prostredníctvom jediného nimi zvoleného elektronického rozhrania, ktoré bude spájať ich systém s colnými informačnými systémami všetkých členských štátov. Vložené údaje budú automaticky prístupné colnému úradu v mieste kde tovar bol, alebo má byť predložený, bez ohľadu na to v ktorom členskom štáte sa nachádza.

6.    Systém centralizovaného colného konania - Centralized Customs Clearance

Centralizované colné konanie by malo subjektom umožniť, aby pri realizácii obchodných operácií nemuseli prichádzať do styku vždy s rôznymi colnými úradmi. Podstatou centralizovaného colného konania je, že formality spojené s prepustením tovaru do režimu a s výberom cla sú odbavené colným úradom pôsobiacim v mieste sídla príslušného subjektu, bez ohľadu na to kde tovar vstupuje na územie Únie. Prepustenie tovaru a prípadné kontroly má na starosti colný úrad vstupu (výstupu), kým prijatie colného vyhlásenia, vybratie cla, ako aj všetky ďalšie úkony uskutočňujú až následne na schválenom mieste formou miestneho colného odbavenia. Uplatňovanie tohto systému prirodzene kladie vysoké nároky na vzájomnú komunikáciu medzi zúčastnenými colnými úradmi.

7.   Projekt Společného colného informačného portálu – Common Customs Information Portal

Spoločný európsky informačný portál umožní hospodárskym subjektom prístup k  informáciám týkajúcim sa dovozných či vývozných požiadaviek, ale aj k súvisiacim informáciám z iných oblastí. 

8.   Projekt Single Window a One-Stop Shop

Koncepcia Single Window má umožniť, aby hospodárske subjekty mohli podať informácie vyžadované pri cezhraničnom pohybe tovaru elektronickou formou a aby toto jediné podanie postačovalo pre všetky vyžadované účely. Spolupráca a výmena informácií medzi jednotlivými zložkami štátnej správy (všetky štátne orgány, ktoré presadzujú určitý verejný záujem vzhľadom na cezhraničné obchodné operácie, t.j. nielen colné úrady)  by tak mala zabezpečiť, že hospodársky subjekt je povinný poskytnúť informácie iba raz (single window) a že kontrola tovaru všetkými príslušnými úradmi prebehne v rovnaký čas na rovnakom mieste (one stop shop).

Neoddeliteľnou súčasťou iniciatívy eCustoms a podmienkou realizácie jednotlivých projektov sú aj príslušné zmeny právneho rámca. MASP v tomto smere počíta s troma právnymi aktmi:

-      Rozhodnutie Rady a Parlamentu k zavedeniu bezpapierového prostredia v oblasti colníctva a obchodu, ktoré bolo prijaté v januári 2008 ako Rozhodnutie č. 70/2008/EC

-       zmena Colného kódexu zameraná na zvýšenie bezpečnosti na vonkajšej hranici, prijatá ako Nariadenie č. 648/2005

-       Návrh Modernizovaného colného kódexu

Aj keď to napr. v oblasti legislatívy nebýva zvykom, pre svoju komplexnosť, previazanosť a rozsah dopadov je celá koncepcia dôsledne spravovaná vo všetkých častiach formou projektového riadenia.[11] Detailný časový plán realizácie stratégie stanovuje príloha č. 1 MASP. Je príznačné, že projekty majú byť realizované postupne a po častiach, v závislosti na technických a rozpočtových možnostiach, ako aj na postupnom prispôsobovaní legislatívneho rámca. Niektoré projekty, resp. ich fázy sa už boli úspešne ukončené, zavŕšenie posledných krokov procesu predpokladá aktuálna verzia dokumentu[12] v priebehu roku 2014, kedy by mali byť všetky princípy, projekty a informačné systémy implementované a plne funkčné.

Nariadenie 648/2005: bezpečnostná zmena Colného kódexu

Prvým významným legislatívnym výsledkom vyššie uvedeného procesu je  nariadenie Rady a Parlamentu č. 648/2005, ktorým sa mení a dopĺňa Colný kódex spolu so jeho vykonávacím predpisom. Nariadenie vychádza predovšetkým z prehlbujúcej sa potreby zvýšiť efektivitu plnenia bezpečnostných úloh kladených na colné orgány. V súvislosti so zjavnou inšpiráciou colnou legislatívou USA, kde dôraz na bezpečnosť vzrástol predovšetkým následkom teroristických útokov z roku 2001, hovoria niektorí autori o „amerikanizácii európskeho colného práva“.[13] Nariadenie vnáša do colných procedúr tri významné nové prvky: (i) spoločný rámec riadenia rizika, (ii) povinnosť dovozcov a vývozcov poskytnúť už v predstihu pred relevantné informácie vzťahujúce sa k tovaru  (tzv. predbežné colné vyhlásenia) a (iii) zavedenie inštitútu schváleného hospodárskeho subjektu. 

Samotné nariadenie 648/2005 nadobudlo účinnosť 26. decembra 2006. Vzhľadom na to, že prináša pomerne podstatné zmeny, ktorých implementácia vyžadovala určitý čas, bola nadobudnutie účinnosti jeho jednotlivých ustanovení rozložené na dlhšie obdobie. Niektoré ustanovenia tak nadobudli účinnosť až v polovici roku 2009.

Riadenie rizika (Risk Management)

Colný kódex vo svojej pôvodnej podobe neobsahoval žiadne ustanovenia týkajúce sa rizika a činnosti, resp. súčinnosti colných orgánov pre jeho zvládanie. Tým pádom v tejto oblasti chýbal právny základ pre koordinovanú činnosť Únie. Nové ustanovenie CK (čl. 4 číslo 26) definuje riadenie rizika ako systematickú identifikáciu rizika a vykonanie všetkých opatrení potrebných na obmedzenie vystavenia riziku. Rizikom sa pre účely Colného kódexu rozumie pravdepodobnosť udalosti, ktorý sa vyskytne v súvislosti sa medzinárodným pohybom tovaru a ktorá predstavuje hrozbu pre bezpečnosť Únie, verejné zdravie, životné prostredie alebo spotrebiteľov, ale aj pre správne uplatňovanie komunitárnych alebo národných opatrení či nepriaznivo ovplyvňuje finančné záujmy Únie a jej členských štátov.

Nové ustanovenie článku 13 ukladá členským štátom povinnosť systematických  kontrol založených na analýze rizika za použitia techník automatizovaného spracovania údajov. Povinnosťou Komisie je vytvorenie spoločného rámca riadenia rizika a stanovenie spoločných kritérií a prioritných oblastí kontrol, vrátane zavedenia príslušných prepojených elektronických systémov. 

Dôležitým prvkom je výslovné rozšírenie kontrolných právomocí colných orgánov, ktoré majú zabezpečiť správne uplatňovanie nielen colných, ale aj iných právnych predpisov, ktorými sa riadi pohyb tovaru cez colnú hranicu (čl. 4 číslo 14). Na druhej strane sa na týchto kontrolách môžu podieľať aj iné zainteresované orgány (napr. veterinárne alebo policajné), pričom je medzi nimi vyžadovaná úzka koordinácia postupov. Tým sú vytvárané predpoklady pre uplatnenie koncepcií „single window“ a „one-stop shop“ (odbremenenie vývozcu od povinnosti samostatného styku s rôznymi úradmi v rámci jednej obchodnej transakcie) .             

Predbežné colné vyhlásenie

Podľa súčasnej právnej úpravy sa predbežné colné vyhlásenie podáva súčasne s predložením tovaru colným orgánom. Nová úprava, ktorú prináša nariadenie 648/2005, v tomto prináša zásadnú zmenu – predbežné colné vyhlásenie sa bude podávať ešte predtým, než sa tovar prepraví na colné územie Únie. Ako uvádza dôvodová správa, táto povinnosť umožní vykonávať predbežné previerky nákladu a v prípade potreby tiež umožní včasnú a náležitú reakciu na existujúce hrozby. Inými slovami, vďaka podávaniu predbežných colných vyhlásení získajú colné orgány lepšie podklady pre rozhodovanie, na kontrolu ktorých zásielok by mali zamerať svoju pozornosť.

Všeobecným pravidlom je, že predbežné colné vyhlásenie musí byť podané 24 hodín pred tým, než je tovar predložený colným orgánom. Z praktických dôvodov však z tohto pravidla existujú určité výnimky, ktoré sa týkajú tovaru prenášaného cestujúcimi, malých zásielok, zásielok, ktorých preprava trvá kratšie ako 24 hodín a tiež tzv. „just-in-time“ dodávky schválených hospodárskych subjektov. Nedodržanie povinnosti podať včas predbežné colné vyhlásenie nebude mať za následok odmietnutie colného vyhlásenia, avšak dovozca musí počítať s dlhším časom potrebným na spracovanie oneskorených colných vyhlásení a na udelenie príslušného colne schváleného určenia.

Schválený hospodársky subjekt (Authorized Economic Operator - AEO)

Ustanovenia týkajúc sa schváleného hospodárskeho subjektu, zavedené nariadením 648/2005,  nadobudli účinnosť od 1.1. 2008. Všeobecným účelom tejto koncepcie je jednak zvýšiť bezpečnosť v medzinárodnom obchode a súčasne uľahčiť obchod, ktorý je legitímny.[14] Podstata tohto systému tkvie v tom, že určitým ekonomickým subjektom, ktoré možno dôvodne pokladať za dôveryhodné a spoľahlivé, je udelený zvláštny status, na základe ktorého tieto subjekty môžu využívať uľahčenia zjednodušené colné a bezpečnostné procedúry.

Udeleniu štatútu schváleného hospodárskeho subjektu musí predchádzať dôsledné preskúmanie žiadateľa z hľadiska stanovených podmienok. Kritériá pre udelenie štatútu stanovuje čl. 5a ods. 2 CK a konkretizujú ho články 14g a n. VN.  Vo všeobecnosti musí subjekt splniť nasledujúce podmienky:

-        miesto podnikania na colnom území Únie;

-        náležitý záznam o plnení požiadaviek vyplývajúcich z colných predpisov;

-        uspokojivý systém vedenia obchodných záznamov, ktorý umožňuje primerané colné kontroly;

-        preukázaná finančná solventnosť

-        vhodné vnútorné normy bezpečnosti a ochrany, ak sú požadované

V závislosti na poskytnutých uľahčeniach rozoznávame tri druhy osvedčenia schválených hospodárskych subjektov (osvedčenie AEO):

a)       osvedčenie AEO – zjednodušené colné postupy

b)       osvedčenie AEO – bezpečnosť a ochrana

c)       osvedčenie AEO – zjednodušené colné postupy / bezpečnosť a ochrana, ktoré spája oprávnenia a povinnosti oboch predchádzajúcich typov

Spoločným menovateľom pre všetky typy osvedčenia AEO by malo byť, ako uvádza čl. 14b ods. č VN, že ich držiteľ podlieha v porovnaní s inými hospodárskymi subjektmi menšiemu množstvu fyzických kontrol a kontrol dokladov. Osvedčenie pre zjednodušené colné postupy zahŕňa obmedzenie kontrol a lepší prístup k zjednodušeným procedúram. U schválených hospodárskych subjektov sa predpokladá že „všetko je v poriadku“ a v zásade by preto nemali podliehať colným kontrolám. To však nevylučuje možnosť kontrol pri existencii určitej špecifickej hrozby, ani možnosť vykonávania námatkových kontrol. Ďalšie zvýhodnenia potom závisia od typu osvedčenia AEO. Držitelia osvedčení tak majú napríklad ľahší prístup k zjednodušeným colným procedúram,[15] právo na prednostné odbavenie, či právo byť dopredu informovaný o plánovaných kontrolách zásielok. Získanie štatútu AEO by z ekonomického hľadiska malo pre subjekty znamenať nielen ušetrenie času, nákladov a zvýšenie predvídateľnosti, ale ako si všíma H. M. Wolffgang, osvedčenie AEO by tiež v ekonomických vzťahoch mohlo plniť úlohu „certifikátu kvality“, vypovedajúceho o spoľahlivosti a dôveryhodnosti jeho držiteľa, čím sa by sa jeho atraktivita pre operátorov ešte zvýšila.[16]

Modernizovaný Colný kódex

Prečo nový kódex?

Nariadenie Rady č. 2913/1992, ktorým sa ustanovuje Colný kódex Spoločenstva, bolo na svoju dobu pomerne úspešným počinom, ktorý, spolu so svojim vykonávacím predpisom, zjednotil pravidlá dovtedy roztrieštené v desiatkach rôznych predpisov. Ako však tvrdí M. Lux, „toto legislatívne dielo v sebe nesie pečať 80. rokov minulého storočia“, t.j. doby v ktorej bolo vypracovávané.[17] Hlavným nedostatkom, ktorý tieto dva predpisy charakterizuje, je ich mimoriadna neprehľadnosť a komplikovanosť. Lux vidí 3 hlavné príčiny tohto stavu. V prvom rade, konečná podoba Colného kódexu bola výsledkom kompromisu medzi rôznymi národnými úpravami colných procedúr vtedajších členských štátov. Za druhé, Colný kódex a jeho vykonávacie nariadenie v sebe spojili veľké množstvo dovtedy platných komunitárnych predpisov, ktoré často neboli úplne zosúladené, čím vznikali vnútorné rozpory. Bezproblémovej aplikácii nepomáhajú ani početné odkazy na úpravu členských štátov a častý výskyt pravidiel, z ktorých sú umožnené rôzne výnimky a príliš mnoho odkazov na národné predpisy.[18]

Hlavným problémom súčasnej podoby Colného kódexu je to, že nezodpovedá podmienkam a potrebám medzinárodnej obchodnej praxe tak ako boli priblížené v úvode tejto kapitoly. Ako uvádza dôvodová správa k modernizovanému Colnému kódexu: „Súčasný Colný kódex Spoločenstva, ustanovený nariadením Rady (EHS) č. 2913/92 nie je aktuálny. Nedrží krok s výraznými zmenami týkajúcimi sa prostredia, v ktorom sa uskutočňuje zahraničný obchod, najmä s rýchlym a nezvratným rastom využívania informačných technológií a výmenou elektronických údajov či s meniacim sa zameraním práce colníc. To ohrozuje efektívne colné konanie a kontrolu založenú na riziku v rámci vnútorného trhu.“[19]

Koncom roku 2005 predložila Komisia Rade a Parlamentu návrh modernizovaného Colného kódexu (COM(2005) 608 final). Modernizovaný colný kódex bol vstúpil v platnosť ako Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 450/2008 z dňa 23. apríla 2008. Na jeho úplnú účinnosť a aplikovateľnosť však ešte bude nutné počkať.

Otázku účinnosti Modernizovaného colného kódexu upravuje jeho článok 188. Niektoré ustanovenia, ktoré článok výslovne menuje, nadobudli účinnosť dňa 24. júna 2008. Jedná sa však výlučne o tie ustanovenia, ktoré zmocňujú Komisiu k prijatiu opatrení vykonávajúce príslušné ustanovenia. Ostatné ustanovenia, t.j. Modernizovaný colný kódex ako taký, nadobudnú účinnosť až po prijatí týchto vykonávacích ustanovení. Inými slovami, než sa začne Modernizovaný colný kódex aplikovať, bude potrebné, aby Komisia prijala vykonávacie nariadenie. Konečnou hranicou je však dátum 24. jún 2013, za súčasného znenia článku 118 by po ňom totiž Modernizovaný colný kódex mal nadobudnúť účinnosť bez ohľadu na prijatie vykonávacieho nariadenia. 

Hlavné zmeny oproti súčasnej úprave

Už samotná skutočnosť, že sa európski normotvorcovia odhodlali k vydaniu úplne nového predpisu naznačuje, že zmeny oproti pôvodnej úprave budú pomerne rozsiahle, siahajúce až samotným základom colného práva. V stručnosti sa pokúsim priblížiť aspoň základné body, ktoré plánovanú úpravu odlišujú od tej súčasnej.

Ústrednou myšlienkou, na ktorej stojí návrh modernizovaného Colného kódexu, je úsilie o zjednodušenie úpravy. Táto snaha sa odrazila vo viacerých smeroch. Vnútorná štruktúra predpisu je výrazne preusporiadaná tak, aby lepšie zodpovedala priebehu colného konania v praxi. Nové poradie jednotlivých hláv sa síce môže javiť len ako formálna zmena, logickejšia vnútorná štruktúra však môže značne uľahčiť orientáciu v predpise, čo možno považovať za výrazný nedostatok súčasnej právnej úpravy. Za úvodnou hlavou, obsahujúcou všeobecné ustanovenia nesleduje časť obsahujúca pravidlá pre určenie colnej povinnosti (t.j. hmotné právo), tretia časť sa novo venuje colnému dlhu, nasleduje vstup tovaru na colné územie, colný štatút tovaru, prepustenie tovaru do voľného obehu ako samostatná hlava, osobitné colné režimy, výstup tovaru z colného územia a nakoniec záverečné ustanovenia. Racionálnejšieho usporiadania sa dočká aj vnútorná stavba jednotlivých hláv a kapitol.

Snaha o zjednodušenie sa prejavila aj v používanej terminológii. Návrh sa snaží o používanie bežných pojmov a zrozumiteľnejších definícií. Azda najviditeľnejšia zmena sa týka rozdelenia colných režimov, resp. colne schválených určení. Súčasný Colný kódex rozlišuje rôzne colne schválené určenia, v rámci ktorých, formálne na inej úrovni delenia, existuje 8 colných režimov. Niektoré colné režimy alebo colne schválené určenia sa vyskytujú v rôznych formách (aktívny zošľachťovací styk v systéme s odkladom platenia cla alebo so systémom vrátenia cla, vonkajší a vnútorný tranzit, rôzne druhy pásem voľného obchodu). Mimo toto delenie navyše stojí dočasné uskladňovanie ako procedúra sui generis. Modernizovaný Colný kódex tento duálny systém založený na  kompromise z 80. rokov nahrádza rozdelením jednoduchším, viac korešpondujúcim s intuitívnym vnímaním obchodných operácií. Kategória colne schválené určenie bola opustená úplne, takisto ako aj nadbytočné kategorizácia na colné režimy s ekonomickým účinkom. Colný kódex bude naďalej operovať len s termínom colný režim, pričom jednotlivé colné režimy budú rozdelené do troch skupín.

V novej úprave zaujímajú režimy prepustenie do voľného obehu a vývoz vzhľadom na svoju povahu a význam samostatné postavenie, kým všetky ostatné, suspenzívne režimy sú zahrnuté do skupiny osobitných colných režimov, ktorá jediná je ďalej členená. Účelom tejto zmeny je zlúčiť príbuzné colné procedúry a podriadiť ich spoločným pravidlám (viď napr. uskladňovanie, ktoré určuje spoločné pravidlá pre režimy, ktoré v súčasnej úprave zdanlivo nemajú nič spoločné). Navyše niektoré v súčasnosti samostatné režimy budú zlúčené (napr. aktívny zošľachťovací styk s odkladom platenia cla a prepracovanie pod colným dohľadom, za súčasného zrušenia systému s vrátením cla). Za zmienku stojí, že slobodné pásma sa stávajú colným režimom, a tovar nachádzajúci sa v nich bude podliehať colnému dohľadu, čím sa má podľa dôvodovej správy odstrániť bezpečnostná medzera súčasnej úpravy.

V súlade s plánom vytvoriť v Európe plne elektronické colné prostredie bude podľa modernizovaného Colného kódexu pravidlom, že podávanie colných vyhlásení, ako aj všetka komunikácia medzi hospodárskymi subjektami a colnými orgánmi bude uskutočňovať takmer výhradne elektronickými prostriedkami.

Novej podoby sa dočká úprava colného dlhu, ktorá podľa dôvodovej správy vyžaduje podstatné zmeny. Potrebné je predovšetkým celkové zjednodušenie a odstránenie niektorých anomálií. Vznik colného dlhu by sa mal, v súlade s jeho účelom, viazať viac na objektívne kritériá a nie napríklad na mieru nedbalosti osoby ako je tomu v súčasnosti. Motívom je presvedčenie, že colný dlh by nemal plniť funkciu sankcie. Ďalej by malo dôjsť k zjednoteniu a zjednodušeniu niektorých roztrieštených a zbytočne komplikovaných pravidiel, napríklad úprava výpočtu colného dlhu v súčasných suspenzívnych režimoch, alebo zjednotenie pravidiel pre vznik colného dlhu v „neštandardných“ prípadoch, t.j. porušením colných predpisov. Efektívnejšiemu rozdeleniu kompetencií medzi pohraničné a vnútroštátne colné úrady by malo napomôcť nové pravidlo pre miesto vzniku colného dlhu, podľa ktorého bude colný dlh vznikať v zásade na mieste, kde má držiteľ režimu alebo povolenia sídlo. V spojení s možnosťou, aby colné vyhlásenie bolo podané na inom úrade ako na tom, kde sa tovar fyzicky nachádza, by tak malo byť umožnené, aby úlohy spojené s prijatím colného vyhlásenia a uhradenia colného dlhu mal na starosti colný úrad  v mieste sídla deklaranta, kým úrad, ktorému je tovar predložený, bude zodpovedný za fyzické kontroly tovaru a za jeho prepustenie do colného režimu.[20] Tým by mali byť vytvorené základy pre plné uplatnenie centralizovaného colného konania, za predpokladu, že budú zavedené prepojené počítačové systémy umožňujúce efektívnu koordináciu činností medzi jednotlivými colnými úradmi.[21]

Modernizovaný colný kódex by mal prevziať a rozšíriť koncepciu schváleného hospodárskeho subjektu zavedenú nariadením Rady č. 648/2005. Subjekty, ktoré budú poskytovať náležité záruky plnenia colných povinností, budú mať priznané určité privilegované postavenie, spočívajúce v širokých možnostiach využívania centralizovaného colného konania, menšom počte kontrol, či prednostnom odbavovaní.

Očakávaná zmena sa dotkne aj úpravy zastúpenia pri jednaní s colnými orgánmi, kde bude zrušená možnosť členských štátov vyžadovať, aby bol zástupca osobou vykonávajúcou podnikateľskú činnosť na ich území, keďže takáto situácia je nezlučiteľná nielen s elektronickým prostredím, ale aj s princípmi jednotného vnútorného trhu.

Určité nóvum prináša modernizovaný Colný kódex v oblasti sankcií. Ekonomickým subjektom spôsobuje veľké problémy, že na vynucovanie spoločných colných predpisov vedľa seba pôsobí momentálne už 27 vnútroštátnych sankčných systémov, nezriedka diametrálne odlišných – kým v niektorom štáte môže mať určitý delikt za následok trestné stíhanie vedúce k trestu odňatiu slobody, v inej krajine môže byť trestom za ten istý delikt malá, ak nie žiadna, pokuta. 1. pilier neposkytoval Spoločenstvu právomoc v trestných veciach. Judikatúra ESD však pripúšťala určitú právomoc Spoločenstva vykonať opatrenia súvisiace s trestným právom, ktoré považuje za nevyhnutné pre účinné uplatňovanie komunitárnych noriem.[22] Článok 22 modernizovaného Colného kódexu sa obracia na členské štáty a kladie im za povinnosť ustanoviť za nedodržanie colných predpisov Únie sankcie, ktoré musia byť účinné, primerané a odrádzajúce. Podľa dôvodovej správy má tento článok vytýčiť spoločný rámec pre postupnú harmonizáciu sankcií, ktorý sa však má zatiaľ týkať iba sankcií správneho charakteru.

Novinkou je aj „programové vyhlásenie“ obsiahnuté v článku 2 Modernizovaného Colného kódexu, ktoré stanovuje úlohy a ciele colných orgánov. [23]  Aj keď normatívna hodnota tohto ustanovenia je minimálna, môže mať značný význam pre interpretáciu colných predpisov a pre jednotné chápanie nových iniciatív v tejto oblasti,  ako aj pri tvorbe vykonávacej legislatívy.

Uvedeným sa samozrejme zoznam zmien zďaleka nevyčerpáva. Okrem hlavných zmien je to celý rad menších vylepšení, odstránenie nejasností a nadbytočných konštrukcií, lepšia vyváženosť medzi kódexom a vykonávacím nariadením a celkovo odlišná štruktúra, od ktorých si tvorcovia modernizovaného Colného kódexu sľubujú potrebné zjednodušenie legislatívy a lepšie predpoklady pre vytvorenie elektronického colného prostredia v EÚ.

Mgr. Tomáš Fecák, advokátní koncipient

[1] Widdowson, D. The Changing Role of Customs: Evolution or Revolution? WCJ, 2007, Vol. 1, No. 1, s. 32

[2] Tamže, s. 33

[3] Príkladom môžu byť systémy vyberania nepriamych daní, ktoré predpokladajú vysokú aktivitu povinného subjektu, pričom štátne orgány sa väčšinou obmedzujú na následnú kontrolu plnenia povinností-

[4] Mikuriya, K. The Customs Response to the 21st Century. GTCJ, 2006, Volume 1, Issue 1 s. 23

[5] Spomedzi výsledkov aktivity WCO možno spomenúť predovšetkým Revidovaný Kyótsky dohovor o zjednodušení a harmonizácii colných procedúr, ktorý nadobudol účinnosť v roku 2006 a Systém štandardov na zabezpečenie a uľahčenie globálneho obchodu (SAFE Framework of Standards), prijatý Radou WCO v roku 2005.

[6] COM(2001) 51 final

[7] Dokument COM(2003) 452 obsahuje tri samostatné návrhy opatrení: Oznámenie Komisie o jednoduchom a bezpapierovom prostredí v oblasti colníctva a obchodu; Oznámenie Komisie o úlohe colníctva pri integrovanej správe vonkajších hraníc; a Návrh nariadenia, ktorým sa mení nariadenie 2913/92 Colný kódex 

[8] Electronic customs. Dostupné z: http://ec.europa.eu/taxation_customs [11.5.2008]

[9] Rozhodnutie Rady 14558/03 UD 97

[10] Standardized framework for Risk management in the customs administrations of the EU, s. 3. Dostupné z: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/framework_doc.pdf

[11] Klapal, L. Celníci nekončí: eCustoms – elektronické a harmonizované celnictví v EU, s.1 Dostupné z http://www.cs.mfcr.cz

[12] TAXUD/477/2004 - Revision 8 (22 November 2007)

[13] Weerth, C. European Community Customs Code: The Small Customs Code Revision and Americanization of European Customs Law. GTCJ, 2007, Volume 2, s. 362

[14] Wolffgang, H-M., Natzel, J. The Authorized Economic Operator in the European Union. GTCJ, 2007, Volume 2, Issue 11/12, s. 377; viď tiež preambula k nariadeniu 648/2005 ods. 2.

[15] Osvedčenie AEO pre zjednodušené colné postupy však samo o sebe neposkytuje právo využívať zjednodušené colné procedúry. Táto situácia by sa však mala zmeniť s prijatím Modernizovaného colného kódexu, kedy poskytovanie zjednodušených colných procedúr by sa malo stať výsadou schválených hospodárskych subjektov.

[16] Wolffgang, H-M., Natzel, J. The Authorized Economic Operator in the European Union. GTCJ, 2007, Volume 2, Issue 11/12, s. 383

[17] Lux, M., Larrieu, P-J. Proposal for a Modernized Community Customs Code: Reconciling Technical Progress with Simpler Law in the Interest of Increasing Competitiveness in the EU. GTCJ, 2006, Volume 1, Issue 1, s. 54

[18] Viď Lux, M., Larrieu, P-J., Cit. dielo, s. 54

[19] COM(2005) 608 final, Explanatory Memorandum, s. 2

[20] Lux, M., Larrieu, P-J., Cit. dielo, s. 60

[21] Tamže

[22]  Lux, M., Larrieu, P-J., Cit. dielo, s. 62; viď tiež rozsudok C-176/03 Commission v. Council, ods. 48

[23]  „Colné orgány sú zodpovedné za chod medzinárodného obchodu na vonkajších hraniciach Spoločenstva, čím prispievajú k otvoreniu obchodu, implementácii vonkajších aspektov vnútorného trhu a spoločných politík Spoločenstva so zameraním na obchod ako aj k celkovej bezpečnosti dodávateľského reťazca. Tieto úlohy zahŕňajú:

a)       ochranu finančných záujmov Spoločenstva a jeho členských štátov;

b)       ochranu Spoločenstva pred nečestným a nelegálnym obchodom a súbežnú podporu legitímnej obchodnej činnosti;

c)       zaistenie bezpečnosti a ochrany občanov a prostredia, ak je to vhodné v úzkej spolupráci s inými orgánmi;

d)       uľahčenie medzinárodného obchodu.“

Komentáře

Jméno *
Mail
WWW
Opište kód   

Přidat komentář