Clo predstavuje základnú, historicky pôvodnú formu intervencie štátu do medzinárodných obchodných operácií. Aj keď sa v literatúre môžeme stretnúť s pomerne širokým spektrom definícií cla,[1] o jeho základných znakoch vo všeobecnosti panuje zhoda. Clo tak môžeme charakterizovať ako verejnú dávku, ktorá je vyberaná za tovar v súvislosti s jeho prechodom cez colnú hranicu.

Clo môže plniť niekoľko funkcií. Za tie najzákladnejšie možno považovať funkciu fiškálnu a funkciu obchodno-politickú. Fiškálna funkcia je výrazom toho, že vybraté clo je súčasťou príjmovej stránky príslušného verejného rozpočtu. Okrem rozpočtovej funkcie je clo štátmi využívané ako nástroj regulácie zahraničného obchodu, čo je náplňou jeho obchodno-politickej funkcie. Prostredníctvom ciel štát ovplyvňuje ceny dovážaného tovaru na domácom trhu. To má zákonitý vplyv na dopyt po dovezenom tovare a na jeho konkurencieschopnosť voči tovaru obdobnému (spravidla domácemu). Neúmerne vysoké clá tak môžu predstavovať neprekonateľnú bariéra vstupu na trh, čím sa zväčša sleduje ochrana domáceho priemyslu pred konkurenciou z dovážaných výrobkov. Naopak, nízke alebo nulové colné sadzby predstavujú výrazný súťažný impulz, pretože vystavujú domácich producentov efektívnej konkurencii zo zahraničia.

O uvedených funkciách, tak ako boli načrtnuté, možno povedať, že zodpovedajú tradičnému ponímaniu hospodárskej politiky. Pri pohľade na súčasný stav regulácie svetového obchodu a zodpovedajúcich možností štátov sa však nedá nepostrehnúť, že v súvislosti s pokračujúcou liberalizáciou svetového obchodu sú tieto tradičné funkcie ciel výrazne oslabované. Je to v prvom rade dôsledok vývoja multilaterálneho rámca regulácie obchodu na poli Všeobecnej dohody o clách a obchode a neskôr Svetovej obchodnej organizácie.

GATT ako dohoda zameraná na odstraňovanie prekážok obchodu clá nezakazuje. Práve naopak, clá sú jediným všeobecne prípustným nástrojom členských štátov na ochranu domáceho trhu. Dôvodov, prečo sú clá uprednostňované pred inými ochrannými nástrojmi, akými sú napríklad kvantitatívne obmedzenia, štátne podpory, či diskriminačné právne predpisy, je niekoľko:[2] 

-          clá predstavujú príjem pre štát

-          na rozdiel od kvantitatívnych opatrení nelimitujú objem obchodovaného tovaru

-          poskytujú menej priestoru pre lobovanie ako kvantitatívne obmedzenia či štátne podpory

Hlavným a najpodstatnejším dôvodom však je, že clá v porovnaní s ostatnými formami predstavujú najtransparentnejší a najpredvídateľnejší spôsob ochrany domáceho priemyslu, ktorý je jasný, priamy a ľahko porovnateľný. Vzhľadom k tomu navyše  predstavujú clá dobrý základ pre vyjednávania o postupnom obmedzovaní obchodných prekážok.[3] GATT ’47 (tým, že výslovne zakázal iné formy obchodných prekážok) tak odštartoval proces tzv. tarifikácie obchodných prekážok, v rámci ktorého boli členské štáty povinné pretransformovať v zásade všetky obmedzenia obchodu do podoby ciel.

V situácii, keď členské štáty využívajú na ochranu domáceho trhu výhradne clá, je ďalším cieľom ich postupné znižovanie. Proces znižovania colných sadzieb prebieha formou jednaní v rámci jednotlivých vyjednávacích kôl. Spočiatku prebiehali jednania na báze jednotlivých výrobkov. Počnúc Kennedyho kolom sa postupne presadila forma plošného znižovanie colných sadzieb, znižovanie sadzieb podľa druhov výrobkov však má vďaka možným výnimkám pri jednaniach stále svoje miesto. Dôležité je, že vyjednaná colná úľava pre daný produkt sa pre členský štát stáva záväznou – colné sadzby sú „zmrazené“ na dohodnutej úrovni a nemožno ich viac zvyšovať.[4]     

Vývoj v rámci GATT a neskôr WTO má pre funkcie ciel ďalekosiahle následky. V prvom rade sa colné sadzby vyspelých krajín za posledných 60 rokov, aspoň čo sa priemyselných výrobkov týka, znížili na minimum. Uvádza sa že len v rámci Dillon Round (1961-1962) a Kennedy Round (1964-1967) poklesli clá medzi signatármi až o  40 %; Tokyo Round (1973-1979) prinieslo ďalšie zníženie ciel o 30 %.[5]

Nemožno povedať, že by príjmy z cla úplne stratili význam. Pre ilustráciu, podľa údajov WTO predstavovala v roku 2007 priemerná sadzba cla na tovar dovážaný do ES 5,2 %, z toho 3,8 % na priemyselné výrobky a 15 % na výrobky poľnohospodárske.[6] Rozpočet Európskej únie na rok 2008 predpokladá, že príjmy z colných poplatkov (teda nielen clo samotné) budú tvoriť 12,9 % celkových príjmov Únie.[7] Jedná sa teda o nižšie, stále však nie zanedbateľné čísla. Aj napriek tomu však niet pochýb o tom, že fiškálny význam ciel v dôsledku vyššie popísaného vývoja výrazne poklesol a inak tomu zrejme nebude ani v budúcnosti.

Funkcii obchodno-politickej kladú limity jednak záväzky prijaté v rámci jednotlivých kôl rokovaní, a tiež uplatňovanie princípu najvyšších výhod. Členské štáty viac nemôžu dlhodobo zvyšovať colné sadzby nad dohodnutú hranicu.  Na druhej strane znižovanie ciel je limitované uplatňovaním princípu najvyšších výhod. To znamená, že s výnimkou akceptovaných prípadov znižovanie nesmie byť selektívne, ale musí byť poskytnuté plošne všetkým zmluvným partnerom. Odchýlky, hoci pomerne významné,  sú v možné len vo výslovne stanovených prípadoch.[8] O obchodno-politickej funkcii ciel tak dnes môžeme hovoriť rovine len podmienene, s konštatovaním veľmi obmedzených možností jej faktického uplatňovania.

Legitímna otázka potom znie, či a do akej miery je za týchto okolností existencia a vynucovanie colných pravidiel, ako aj udržiavania colníckeho aparátu, predstavujúce náklady pre štát i ekonomické subjekty a vytvárajúce prekážku obchodovania, ešte stále opodstatnená. Hľadaniu odpovedí na tieto otázky bude venovaný samostatný článok v rámci série.

POSTAVENIE COLNÉHO PRÁVA V PRÁVE ES

Väčšina autorov zaoberajúcich sa vonkajšími obchodnými vzťahmi ES zaraďuje celú colnú legislatívu automaticky, bez ďalších úvah či vysvetlení, medzi autonómne nástroje Spoločnej obchodnej politiky. Bez toho, aby som tento spochybňoval tento záver, domnievam sa, že postavenie colného práva nie je až tak jednoznačné, aby si nezaslúžilo aspoň niekoľko úvah.

Už pri povrchnom pohľade na Zmluvu o založení ES si všimneme, že základ pre prijatie spoločného colného sadzobníku je daný v článkoch 23 až 27 (a to nie veľmi šťastne, pod hlavou inak vyhradenou pre voľný pohyb tovaru medzi členskými štátmi), kým spoločná obchodná politika je upravená v článkoch 131 až 134 Zmluvy pod zodpovedajúcim názvom. Situácia sa ďalej komplikuje tým, že zmeny colných sadzieb je podľa logiky veci možné vztiahnuť ako pod článok 133, tak aj pod článok 26, zakotvujúci prijatie Spoločného colný sadzobníku.

V literatúre sa ojedinelo objavil názor (D. Lasok), že Spoločný colný sadzobník (v zmysle colného práva) a spoločná obchodná politika tvoria dve samostatné oblasti komunitárneho práva, ktoré spoločné regulujú vonkajší obchod Spoločenstva.[9] Podľa prof. Lasoka kým Spoločný colný sadzobník, podobný vnútroštátnemu právu, tvorí určitú vonkajšiu colnú obchodnú bariéru, Spoločná obchodná politika integruje obchodné vzťahy členských štátov s tretími krajinami a tiež slúži na ochranu komunitárnych záujmov ako celku. Pod spoločnú obchodnú politiku pritom zaraďuje medzinárodné obchodné zmluvy a autonómne nástroje na ochranu pred nežiaducimi dovozmi.[10] V čisto teoretickej rovine by tento pohľad by nemusel byť úplne neopodstatnený. Nemožno viesť spor o tom, že clo ako také, predovšetkým ovplyvňovanie jeho výšky, je nástrojom Spoločnej obchodnej politiky, čo ostatne výslovne vyplýva z článku 133. Colné právo však nemožno stotožňovať s clom a s jeho výberom. Veľké množstvo noriem colného práva má skôr všeobecnú, technickú povahu, vyplývajúcu z toho, že pohyb tovaru cez hranice jednoducho je potrebné mať pod kontrolou, pričom tvoria „technickú“ platformu aj pre uplatňovanie iných obchodno-politických opatrení. Môžu sa tak javiť skôr ako nevyhnutný „vedľajší produkt“ prijatia a uplatňovania spoločného colného sadzobníku, ktorý svoj samostatný právny základ v Zmluve ES má. Zaradiť celého práva pod spoločnú obchodnú politiku sa môže z tohto uhlu pohľadu javiť ako problematické. Je škoda, že prof. Lasok v mne dostupnej práci uvedené tvrdenia len konštatuje, bez toho, aby ich bližšie rozvinul a podložil argumentmi, pretože by sa istotne jednalo o cenný príspevok do diskusie.

Skutočnosťou ostáva, že zmluva o založení ES neobsahuje žiadny explicitný základ pre prijímanie colnej legislatívy ako takej, s výnimkou nového článku 135, ktorý umožňuje opatrenia na posilnenie spolupráce medzi členských štátov a Komisie v colných veciach.[11] Základom pre prijímanie colnej legislatívy tak bývajú články 26 (ustanovenie pre Spoločný colný kódex) a 133 (Spoločná obchodná politika).[12] Aj napriek miernym koncepčným nejasnostiam a určitej „nesystémovosti“ v usporiadaní Zmluvy ES je vnímanie colného práva ako súčasti Spoločnej obchodnej politiky všeobecne prijímané a potvrdené legislatívnou praxou a preto sa k nemu hlásim aj ja. Účelom vyššie uvedených úvah bolo len na túto nejednoznačnosť, dá sa povedať nepatrného praktického významu, poukázať.   

V rámci tejto časti je vhodné upozorniť ešte na jednu skutočnosť. Európske Spoločenstvo síce má svoju spoločnú colnú politiku, na jej vykonávanie však nemá vlastný aparát. Colnú politiku ES tak vykonávajú príslušné orgány členských štátov. Tie sa pri tom z veľkej časti riadia komunitárnym právom, mnohé aspekty ich činnosti sú však upravované vnútroštátnymi právnymi predpismi. Jedná sa o nielen o tie oblasti úpravy, u ktorých tak predpisy Spoločenstva výslovne stanovujú, ale aj o všeobecnú úpravu správneho konania, organizačné vzťahy a služobné alebo pracovné pomery colníkov a samozrejme tie oblasti výkonu pôsobnosti colných správ, ktoré presahujú vecné vymedzenia colníctva v komunitárnych predpisoch.[13]

PRÁVNA ÚPRAVA

Právna úprava cla sa v ES opiera predovšetkým o dva základné pramene: Spoločný colný sadzobník a Spoločný colný kódex.

Spoločný colný sadzobník

Prijatie Spoločného colného sadzobníka (Common Customs Tariff) voči tretím krajinám možno považovať za to, čo odlišuje colnú úniu od zóny voľného obchodu. V ES je Spoločný colný sadzobník prijímaný od roku 1968. V súčasnosti je vydávaný na základe Nariadenia Rady č. 2658/87 o colnej a štatistickej nomenklatúre a o spoločnom colnom sadzobníku. Samotný colný sadzobník tvorí prílohu č. 1 nariadenia, ktorá sa každý rok povinne aktualizuje. Hoci sa jedná o autonómne opatrenie Spoločenstva, uplatňuje sa aj pri realizácii zmluvnej obchodnej politiky.

Spoločný sadzobník je tvorený dvoma logickými časťami. Časť nomenklatúrna obsahuje podrobnú kategorizáciu jednotlivých druhov tovaru. Túto časť tvorí  tzv. kombinovaná nomenklatúra, ktorá bude podrobnejšie vysvetlená na inom mieste práce. Tarifná časť Spoločného sadzobníku priraďuje jednotlivým druhom tovaru colné sadzby. Tie môžu byť v zásade dvojakého druhu:

a)    sadzby špecifické – sadzba cla je tvorená pevnou čiastkou k určitej mernej jednotke (napr. k jednotke hmotnosti, objemu, plochy či dĺžky)

b)    sadzby valorické – sadzba cla je určená percentuálne z colnej hodnoty tovaru

c)    prípadne sadzby kombinované.

V Colnom sadzobníku ES nachádzajú špecifické a kombinované colné sadzby uplatnenie predovšetkým v rámci prvých troch tried zahŕňajúcich poľnohospodárske produkty a výrobky potravinárskeho priemyslu. V ostatných častiach sadzobníku sú však všeobecným pravidlom colné sadzby ad valorem, ktoré sú stanovené u prevažnej väčšiny druhov tovaru.

Sadzby stanovené Spoločným colným sadzobníkom zodpovedajú zmluvným záväzkom Spoločenstva prijatým v rámci GATT a predstavujú určitý základný, (polo)autonómny[14] režim obchodovania s tretími krajinami. Z tohto režimu však existujú viaceré výnimky, z ktorých možno spomenúť:

a)       obchodovanie v rámci zón voľného obchodu a iných preferenčných usporiadaní -  Colné sadzby dohodnuté v protokoloch k príslušným dohodám vylučujú aplikáciu sadzieb v CCT;

b)       jednostranné colné úľavy pre tovar z rozvojových krajín v rámci  Všeobecného systému preferencií (GSP);

c)       colné suspenzie a colné kvóty.

Prípady uvedené pod písmenom c) predstavujú komoditné opatrenia Spoločnej obchodnej politiky, ktoré formou zníženia či odpustenia cla dočasne zvýhodňujú určité druhy výrobkov, po ktorých je v Spoločenstve zvýšený dopyt. Colné suspenzie sa využívajú u výrobkov, ktoré sú v Spoločenstve produkované v relatívne malom množstve a znižujú sadzbu cla po stanovenú dobu bez ohľadu na dovezené množstvo. Colné kvóty (tie je nutné odlišovať od množstvových kvót, ktoré majú charakter reštriktívneho kvantitatívneho opatrenia) sú vhodnejšie, pokiaľ sa daný výrobok v Spoločenstve vyrába v relatívne väčšom množstve. Zo znížených sadzieb tak môže profitovať len určité množstvo dovezených výrobkov stanovených kvótou – pri jej naplnení sa naďalej uplatňuje bežná sadzba colného sadzobníku.

Spoločný colný kódex

Uplatňovanie spoločného colného sadzobníku si s postupom času vyžiadalo zjednocovanie ostatných colných noriem. Príslušné colné predpisy boli po dlhé roky vydávané ad hoc, formou samostatných nariadení a smerníc, orientácia v ktorých sa pre subjekty stávala čoraz zložitejšou a ktoré si neraz vzájomne odporovali. Členské štáty sa preto zhodli na potrebe kodifikácie týchto pravidiel, ktorá dostala svoju podobu v nariadení Rady č. 2913/92, ktorým sa ustanovuje Colný kódex Spoločenstva a ktorého účinnosť započala 1. januára 1994. Colný kódex je základným colným predpisom na úrovni Spoločenstva, ktorý zjednocuje colné postupy dovtedy roztrieštené v desiatkach rôznych predpisov. Článok 1 CK stanovuje, že colné predpisy pozostávajú nielen z Colného kódexu, ale aj z iných právnych predpisov prijatých na úrovni Spoločenstva alebo jednotlivých štátov určených na jeho vykonávanie. Takýmto predpisom na je predovšetkým nariadenie Komisie č. 2454/93, ktorým sa vykonáva Colný kódex Spoločenstva (Vykonávacie nariadenie), ktoré vstúpilo v platnosť spolu s Colným kódexom. Tento svojim rozsahom monumentálny predpis obsahuje 915 článkov a 113 príloh, ktoré do veľkých podrobností vykonávajú a konkretizujú jednotlivé ustanovenia Colného kódexu.  

Na rozdiel od Vykonávacieho nariadenia nie je Colný kódex čo do objemu textu nijak zvlášť rozsiahly. Jeho čítanie a hlavne porozumenie však môže kvôli technickej povahe jeho ustanovení a pomerne neprehľadnej štruktúre laikom spôsobovať značné ťažkosti. Text kódexu sa člení do celkovo deviatich hláv. Hlava I  obsahuje všeobecné ustanovenia, ktoré vymedzujú rozsah pôsobnosti, definujú niektoré pojmy a upravuje niektoré všeobecné práva a povinnosti osôb vo vzťahu k colným predpisom. Rozsah pôsobnosti colných predpisov definujú články 1 až 3. Podľa článku 1 sa kódex vzťahuje na pohyb tovaru medzi Spoločenstvom a tretími krajinami. Za tovar pre colné účely možno považovať hmotné hnuteľné veci a elektrickú energiu, ktoré sú uvedené v spoločnom colnom sadzobníku.[15] Naopak nehnuteľnosti, nehmotné veci, služby, ako i veci v právnom slova zmysle, ktoré nie sú uvedené v colnom sadzobníku, nie sú považované za tovar, nie sú predmetom úpravy colných predpisov a nemôže z nich byť vyberané clo.[16] Územný rozsah pôsobnosti vymedzuje článok 2 ako celé colné územie Spoločenstva. V tejto súvislosti je potrebné si uvedomiť, že colné územie Spoločenstva sa úplne nekryje s územím ES.[17] Podľa odseku 3 článku 3 navyše colné územie výslovne zahŕňa aj teritoriálne vody, pobrežné vody a vzdušný priestor členských štátov.

Z množstva definícií, ktoré obsahuje článok 4, môžeme na tomto mieste spomenúť vymedzenie „platného predpisu“, ktorý podľa príslušného ustanovenia zahŕňa právne predpisy Spoločenstva, ale aj národné právne predpisy. Členským štátom je tak daná možnosť samostatne upravovať niektoré záležitosti na národnej úrovni, avšak len tam, kde to predpisy Spoločenstva výslovne pripúšťajú.[18]

Hlava II obsahuje niektoré pravidlá, ktoré sa uplatnia pri určovaní colnej povinnosti (klasifikácia, pôvod a colná hodnota tovaru). Analýza týchto pravidiel bude predmetom nasledujúcich častí. Skutočné jadro colného kódexu predstavuje procesná úprava. Procedurálne aspekty dovozu a vývozu tovaru sú predmetom hláv III až V a taktiež hlavy VII a rovnako sa im budem venovať v ďalších článkoch. Zvyšné časti Colného kódexu upravujú určité zvýhodnené operácie (hlava VI), možnosti odvolania (hlava VIII) a hlava IX je vyhradená pre záverečné ustanovenia.

Koniec druhého dielu.

Mgr. Tomáš Fecák, advokátní koncipient

[1] Napr. L. Grúň si dal tú námahu a zhromaždil zhruba 25 rôznych definícii cla prevažne od tuzemských autorov (Grúň, L. Finanční právo a jeho instituty. 2. aktualizované a doplněné vydání. Praha : Linde, 2006, s. 181 – 184).

[2] Wouters, J., De Meester B. An Introduction to the Law of the World Trade Organization. draft May 2007, s. 35

[3] Jednať za situácie, že jedinú prekážku obchodu predstavujú clá je omnoho komfortnejšie, pretože pomocou ciel sa dá ľahko vypočítať celková „nominálne“ úroveň ochrany, o ktorej je potom možné vyjednávať.

[4] Skutočná colná sadzba však nemusí zodpovedať zjednanej hodnote – nič nebráni štátu stanoviť sadzbu nižšiu než k akej sa zaviazal. Zjednaná sadzba v tom prípade predstavuje „strop“, t.j. úroveň, po ktorú možno aktuálnu sadzbu zvýšiť.

[5] Svoboda, P. Právo vnějších vztahů Evropské unie. Praha : Linde, 2007, s. 174

[6] http://stat.wto.org    Trade Profiles: EU27 [4.6.2008]

[7]Všeobecný rozpočet Európskej únie na finančný rok 2009. Dostupné z:  http://ec.europa.eu/budget/documents/2009_en.htm?submenuheader=2

[8] Právo WTO umožňuje nasledujúce relevantné výnimky zo zásad najvyšších výhod a národného zaobchádzania:

a)       uzatváranie regionálních obchodných dohôd (čl. XXIV GATT);

b)       za stanovených podmienok uplatňovanie ochranných, antidumpingových a protisubvenčných opatrení (viď kapitola V.);

c)       možnosť udelenia výnimky Ministerskou konferenciou podľa článku IX ods. 3 a 4 Dohody o založení WTO;

d)       opatrenia podľa článku XX (sledujúce ochranu mravov, zdravia, sledujúce dodržiavanie pravidiel, ktoré nie sú v rozpore s ustanoveniami GATT a pod... );

e)       špeciálne pravidlá pre rozvojové krajiny, ktoré im jednak umožňujú prijať určité obmedzujúce opatrenia (napr. čl. XVII GATT) a tzv. enabling clause, rozhodnutie prijaté počas Tokijského kola, ktoré umožňuje rozvinutým štátom poskytovať rozvojovým štátom nerecipročné colné úľavy, ktoré nemusia byť zásadou MFN rozšírené na ostatné členské štáty.

[9] Lasok, D. The Trade and Customs Law of the European Union. Third Edition. London : Kluwer Law International, 1998, s. 227

[10] tamže, s 363

[11] Lux, M. EC Customs Law and International Law, WCJ, 2007, vol 1, no. 1, s. 21

[12] Na články 26 a 133 odkazujú prakticky všetky colné predpisy.

[13] K tomu viď: Matoušek, P., Sabelová, L. Clo. Praha : ASPI, 2007, s. 40

[14] V literatúre sa obvykle rozlišujú sadzby zmluvné, vyplývajúc zo záväzkov v rámci GATT a uplatňované v rámci doložky najvyšších výhod, a autonómne, stanovené jednostranne mimo tento systém. Keďže však Spoločenstvo dlhodobo uplatňuje zmluvné sadzby voči všetkým štátom, význam tohto delenia je v súčasnosti skôr v teoretickej rovine.

[15] Kotáb, J. In Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. aktualizované vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 415

[16] tamže

[17] Colné územie Spoločenstva zahŕňa nasledujúce územia (čl. 3 CK): Belgicko, Dánsko s výnimkou Faerských ostrovov a Grónska, Nemecko s výnimkou ostrova Heligoland a územia Büsingen, Španielsko s výnimkou území Ceuta a Melilla, Francúzsko s výnimkou zámorských území a Saint Pierre, Miquelon a Mayotte, Grécko, Írsko, Taliansko s výnimkou obcí Livigno a Campione d’Italia a národných vôd Luganského jazera, ktoré sa nachádzajú medzi brehom a politickými hranicami oblasti medzi Ponte Tresa a Porto Ceresio, Luxembursko, územie Holandska v Európe, Rakúsko, Portugalsko, Fínsko, Švédsko,  Veľká Británia vrátane Normandských ostrovov a ostrova Man, ČR, Estónsko, Cyprus, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Malta, Poľsko, Slovinsko, SR, Bulharsko a Rumunsko. Za súčasť colného územia sa navyše považuje územie Monackého kniežatstva a výsostné územia Spojeného kráľovstva Akrotiri a Dhekelia na Cypre.

[18] Wolffgang, Emerging Issues in European Customs Law (part 1). World Customs Journal, Vol. 1, No. 1, 2007, s. 7

Komentáře

Jméno *
Mail
WWW
Opište kód   

Přidat komentář