Cílem následujících řádek je poukázat na možnosti postupu Řídícího orgánu operačního programu, při pochybení žadatelů o dotace - korekce (finanční opravy) v souladu s Nařízením rady (ES) č. 1083/2006 na úrovni projektu v současném systému proplácení evropských prostředků prostřednictvím státního rozpočtu za dodržení platných národních předpisů (dále jen „Předmětná otázka“).

Komunitární rámec

Úvodem považujeme za nezbytné poukázat na základní legislativní rámec upravující Předmětnou otázku. Na úrovni primární komunitární právní úpravy stanovuje základní rámec pro Předmětnou otázku čl. 274 Smlouvy o založení evropských společenství, který akcentuje řádné využití rozpočtových prostředků, když stanoví, že členské státy spolupracují s Komisí, aby zajistily využití rozpočtových prostředků v souladu se zásadami řádného finančního řízení.

Pro účely finančních korekcí je ovšem stěžejní sekundární komunitární legislativa, a to zejména nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999, ve znění následných tiskových oprav uveřejněných v databázi EUR-Lex[1] (dále jen „Nařízení“) a dále pak tzv. „Guidelines“, tedy pokynu Evropské komise (dále jen „EK“) ke sjednocení přístupu při finančních opravách v rámci akcí spolufinancovaných prostředky strukturálních fondů, a to v aktuálním anglickém znění ze dne 21.11.2007 (dále jen „Guidelines“).

V souladu s principem programován[2] je pomoc poskytována na základě soustavy programových dokumentů. Jde především o Strategické obecné zásady Společenství pro soudržnost na úrovni EU. V ČR je pak tato pomoc poskytována na základě Národního strategického referenčního rámce, který se odvíjí od Národního rozvojového plánu. Jednotlivé priority financování jsou podrobněji rozpracovány v operačních programech – v tomto konkrétním případě v Operačním programu Životní prostředí (dále jen „OPŽP“). Pro úplnost považujeme za nezbytné poukázat na skutečnost, že Národní rozvojový plán pro Českou republiku byl vydán, i když pro období 2007-2013 je vydání tohoto dokumentu jednotlivými členskými státy již pouze fakultativní.

Vnitrostátní právní rámec

Vnitrostátní právní rámec pro Předmětnou otázku je tvořen zejména zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, v platném znění (dále jen "ZoFK"), přičemž k podstatné novelizaci ZoFK došlo zákonem č. 298/2007 Sb. Ten mimo jiné zavádí, že při výkonu auditu[3] se budou uplatňovat auditní postupy a metody kontrolní práce v souladu s mezinárodně uznávanými auditorskými standardy. Výstupem auditu bude auditní zpráva.[4] Ohledně zák. č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, je třeba podotknout, že Nařízení je lex specialis vůči veřejnosprávní kontrole. Proto bude aplikován ZoFK, kdy jeho ustanovení vymezující audit byla implementována z předmětných komunitárních předpisů.

Z právních předpisů nižší právní síly je třeba zmínit usnesení vlády ČR č. 175 ze dne 22. února 2006 a č. 603 ze dne 24. května 2006, kdy na jejich základě bylo stanoveno, že řídícími orgány (dále jen "ŘO") operačních programů jsou jednotlivá ministerstva, respektive Regionální rady, tedy v případě OPŽP Ministerstvo životního prostředí, kdy zprostředukujícím subjektem je SFŽP (dále jen "ZS").

Základním vodítkem při aplikaci předmětných předpisů týkajících se Předmětné otázky je Metodika finančních toků a kontroly programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové období 2007 – 2013 (s platností od 1. ledna 2007) vydaná Ministerstvem financí ČR (dále jen „Metodika“). Metodika ukládá zavedení potřebného řídícího a kontrolního systému pro všechny orgány podílející se na implementaci programu, který by byl v souladu s  předpisy ČR a s příslušnými nařízeními ES a zároveň byl způsobilý včas identifikovat „administrativní, systémové nebo záměrné chyby“ a působit preventivně proti vzniku chyb.

Celkem existuje na území ČR 24 operačních programů. Vzhledem k jejich určité rozdílnosti nemusí Metodika vyhovovat aplikovatelnosti na všechny z nich. V takovém případě, může ministr ŽP navrhnout ministru financí, aby svým rozhodnutím povolil změnu v postupu řízení finančních prostředků daných Metodikou.

Funkci platební, tedy distribuci finančních prostředků, zastává pro všechny operační programy Platební a certifikační orgán (dále jen "PCO"), kterým je odbor Národní fond Ministerstva financí ČR a funkci kontrolní má Auditní Orgán, kterým je Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu Ministerstva financí ČR, zřízena zák. č. 482/2004 Sb., byť vlivem zák. č. 298/2007 s pozměněnou organizační strukturou. Kontrola čerpání zdrojů ze strukturálních fondů EU vychází z Nařízení a její výkon se řídí především českou legislativou, zejména již zmíněnými ZoFK a ZoSK.

V souladu s Metodikou se rovněž jeví nezbytné zavedení systému dvojí nezávislé kontroly a dvojího podpisu při schvalování dokumentů a realizaci plateb, což v praxi znamená například nutnost dvojího podpisu z důvodu předcházení nesrovnalostem, atd.[5]

Před stanovením postupu finančních oprav je třeba zdůraznit metody prevence a odhalování nesrovnalostí (jedná se např. oddělení funkcí, vyplácení záloh jen na část projektu, systém dvojího podpisu, existence funkčního monitorovacího systému aj.)

Definici „nesrovnalosti“ upravuje článek 2.7 Nařízení. Tento popis však není zcela vyčerpávající. Nesrovnalostí se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.

Nesrovnalost představuje porušení komunitárních pravidel nebo českých právních norem, které využití finančních prostředků Evropské unie upravují (včetně podmínek stanovených konečnému příjemci/uživateli v rozhodnutí o účasti státního rozpočtu a strukturálních fondů EU na financování projektu), a to úmyslné i z nedbalosti.

K výše uvedenému je třeba dodat, že nesrovnalostí se rozumí nejen výše uvedené porušení pravidel mající vliv na souhrnný rozpočet Evropských společenství, ale i každé porušení právního předpisu Společenství nebo ČR, v důsledku kterého jsou nebo by mohly být poškozeny veřejné rozpočty ČR. Nesrovnalostí se tedy rozumí každé porušení podmínek, za kterých byly prostředky strukturálních fondů poskytnuty České republice, a každé porušení podmínek, za kterých byly tyto prostředky dále poskytnuty konečným příjemcům a uživatelům.

Velkým problémem spojeným s řešením nesrovnalostí je fakt, že jsou komunitární legislativou vymezeny příliš obecně a výklad tohoto pojmu se v členských státech liší. Roli zde hraje především „domácí“ legislativa dané země, její zvyklosti apod. Nejednotnost ve výkladu však existuje i uvnitř členských zemí. Ani v ČR není pojem nesrovnalost v legislativě přesně vymezen a jednotlivé ŘO si ho mohou vykládat odlišně. Tento nesoulad ve výkladu pojmu nesrovnalost vede k jejich nejednotnému šetření, hlášení atd. Na úrovni EU existuje snaha o sjednocení výkladu tohoto pojmu.

Členské státy zodpovídají za vyšetřování nesrovnalostí. Samotnou finanční opravu mohou provádět buď členské státy, nebo Komise. Jestliže Komise navrhne opravu, kterou členský stát odmítne sám zapracovat dle článku 98 Nařízení, Komise provede opravu sama, a to na podkladě článku 99. Pak může sama provést opravu zrušením celého příspěvku na operační program nebo jeho části. Považujeme za podstatné poukázat na skutečnost, že když Komise provede finanční opravu, ČR tím nezaniká povinnost získávat částku zpět.

Úkolem ŘO dále je stanovit „postupy pro hlášení a monitorování nesrovnalostí a vymáhání neoprávněně vyplacených částek“[6]. Ministerstvo financí ČR navíc vydalo Pokyn upravující metodiku hlášení nesrovnalostí zjištěných při implementaci strukturálních fondů, Fondu soudržnosti, Evropského rybářského fondu a v rámci financování společné zemědělské politiky Evropskému úřadu pro potírání podvodných jednání (OLAF), který byl novelizován v červenci 2007.[7]

Za řešení nesrovnalostí v rámci jednotlivých programů odpovídají konkrétní ŘO. Ty mají na starosti jejich evidenci, šetření, hlášení, monitorování, případně též vymáhání prostředků od příjemců. Šetření určitých nesrovnalostí může ŘO delegovat na ZS. Celková odpovědnost za šetření nesrovnalostí však leží na ŘO. Ten musí v případě výskytu nesrovnalostí přijmout taková opatření, aby jejich dalšímu výskytu zabránil. Nesrovnalosti se nemusí týkat pouze konkrétních projektů, mohou být rovněž systémového charakteru.[8]

ŘO rovněž zodpovídá za přijetí odpovídajících opatření k nápravě stavu a zabránění dalšího výskytu nesrovnalostí, v případě, že se nesrovnalost vyskytla na úrovni ŘO, ZS nebo příjemce. Jestliže se nesrovnalost vyskytla na úrovni PCO, zodpovídá tento za přijetí odpovídajících opatření k nápravě stavu a zabránění dalšího výskytu nesrovnalosti.

Samotné opravy financování mohou mít různou formu.

1.             V případě neoprávněného použití výdajů, při kterém ale nebyla porušena rozpočtová kázeň[9], provádí tuto opravu ŘO. Pokud ŘO opravu neprovede (nebo  pokud s ní není Komise ES spokojena), provede opravu Komise ES.

2.             V případě výskytu nesrovnalostí systémového charakteru, se tyto řeší především zavedením opatření k nápravě.

3.             Je-li nesrovnalostí zároveň porušena rozpočtová kázeň, příslušný případ je předán finančnímu úřadu, jehož úkolem je danou nesrovnalost prošetřit.

Společně se žádostí o prošetření by měl ŘO předložit finančnímu úřadu také žádost o poskytnutí informací, jakým způsobem byl případ vyřešen, respektive o tom, jak probíhá šetření. Jestliže FÚ vyměří odvod za porušení rozpočtové kázně, neoprávněně použité prostředky následně vymáhá postupem dle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, v platném znění. Část těchto vymožených prostředků, pocházející z rozpočtu EU[10], je finančním úřadem převedena na účet PCO (účet pro vyrovnávání kurzovných rozdílů a příjem odvodů) a PCO dále zajišťuje jejich vracení do rozpočtu EU. V případě, že finanční úřad převede celou částku na účet ŘO, ten převede odpovídající část na výše uvedený účet PCO.

Neoprávněně použité prostředky pak mohou být (poté, co ŘO provede opravy financování) opět použity a nemusí být vraceny do rozpočtu EU. ŘO však musí zabezpečit, že se předchozí nesrovnalosti nebudou opakovat. Finanční prostředky se ovšem do rozpočtu EU vrací tehdy tom případě, pokud se vyskytnutá nesrovnalost není ŘO nijak řešena. V takovém případě Komise ES může pozastavit financování a začít šetření v souvislosti s danou nesrovnalost jak je popsáno výše.

Účelem finančních oprav je nastolit situaci, kdy veškeré finanční prostředky určené k spolufinancování ze strukturálních fondů jsou čerpány v souladu s platnými národními právními předpisy a komunitární úpravou. Při provádění finančních oprav je vždy nutno přihlédnout k danému individuálnímu případu daného žadatele/příjemce a nelze předem určit kvantifikaci finanční korekce. Zvláště zrušení celého příspěvku, jak to umožňuje článek 98 odst. 2 Nařízení se může jevit jako nespravedlivé. Možné postupy ŘO byly popsány výše. Za účelem sjednocení praxe a společného výkladu při postupu ohledně finančních oprav nabízí příloha Guidelines doporučené hodnoty jednotlivých finančních oprav. Tedy kdy je specifikováno určité pochybení a tomu odpovídající procentuelní krácení.

Barbora Masařová, Ľuboš Fojtík

Konečná & Šafář

Široká 36/5
110 00 Prague 1
Czech Republic
Tel.: +420 221 990 455
Fax: +420 221 990 450
www.konecna-safar.com

 [1] http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en, Pod čísly oprav 32006R1083R (01) – (06)

[2] Programování znamená, že pomoc z Evropských společenství je v rámci této politiky poskytována na základě víceletých programů a do regionů směřuje prostřednictvím programových dokumentů.

[3] V rámci systému finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány je realizována tzv. veřejnosprávní kontrola, jejímž prostřednictvím dochází ke kontrole veškerých skutečností, které ovlivňují hospodaření s veřejnými prostředky. Tato kontrola se týká rovněž příjemců veřejné podpory. Lze ji rozdělit na předběžnou, průběžnou a následnou. Do kategorie veřejnosprávní kontroly řadí ZoFK rovněž audit, který se provádí dle předpisů ES.

[4] Srov. http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/DOPORUCENI_pristup__Zakon_298_2007.pdf

[5] Viz. Metodika

[6] Metodika 2007 – 2013

[7] http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Pokyn_CHJ-12_novelizace_cervenec_2007_pdf.pdf

[8] Viz. Metodika

[9] Podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech

[10] Srov. Guidelines

Komentáře

Jméno *
Mail
WWW
Opište kód   

Přidat komentář